2月23日，發(fā)改委為壟斷行為開出了有史以來的最大罰單——4.49億。茅臺因“價格壟斷”被罰2.47億，五糧液被罰2.02億。這是《反壟斷法》頒布以來，發(fā)改委查處的首例縱向反壟斷案。

    在我國《反壟斷法》頒布實施5年之后，這樁備受矚目的反壟斷案，引發(fā)了公眾對于中國反壟斷事業(yè)的新的猜想：中國反壟斷是否開始了真正的破冰？

    與此同時，長期存在的反壟斷機構(gòu)設(shè)置的問題繼續(xù)遭受質(zhì)疑：發(fā)改委、商務(wù)部、工商總局“三駕馬車”共同執(zhí)法反壟斷是否合理？反壟斷改革的最優(yōu)路徑是什么？□新京報記者張泉薇鐘晶晶

    兩酒企自爆違法事實

    據(jù)透露，4.49億“史上最大”罰單是兩酒企積極配合調(diào)查，換取的從輕發(fā)落。

    今年1月，就在茅臺、五糧液分別以低價、跨區(qū)域銷售等“罪名”高調(diào)嚴(yán)懲經(jīng)銷商的時候，國家發(fā)改委剛剛為韓國三星、LG、中國臺灣地區(qū)奇美、友達等6家國際大型面板生產(chǎn)商開具了3.53億人民幣的“價格壟斷”罰單。

    茅臺通報對低價和進行跨區(qū)域銷售的3家經(jīng)銷商處以暫停執(zhí)行茅臺酒合同計劃、扣減20%保證金、黃牌警告等處罰；五糧液則對15家經(jīng)銷商進行了通報批評，并扣除經(jīng)銷商保證金。

    茅臺和五糧液的限價行為“引火上身”：三星壟斷案事畢一周后，發(fā)改委發(fā)起了針對茅臺五糧液的反壟斷調(diào)查。

    記者從知情人士處獲悉，此次發(fā)改委與地方物價部門查處上述兩家企業(yè)，正是出于兩家企業(yè)在網(wǎng)上公開曝光了自己的“違法事實”，為執(zhí)法部門提供了充足的證據(jù)?！斑@說明很多企業(yè)根本不懂《反壟斷法》，在查處時，企業(yè)才恍然大悟，最終也表示服從判決?！鄙鲜鲋槿耸繉τ浾弑硎?。

    資深反壟斷律師、北京天元律師事務(wù)所合伙人黃偉參與了茅臺酒案的調(diào)查，他表示，“原本這樣的行為，應(yīng)該是經(jīng)銷商受不了了出來爆料才對，沒想到是生產(chǎn)企業(yè)自己主動公開爆料?！?/p>

    1月中旬，茅臺、五糧液緊急作出反應(yīng)。茅臺集團聲明稱，決定取消以前違反《反壟斷法》有關(guān)的營銷政策，撤銷對經(jīng)銷商的處罰決定并退還保證金，并承諾進行徹底整改。五糧液則立即撤銷了此前對經(jīng)銷商的處理通報。

    茅臺、五糧液對發(fā)改委調(diào)查的積極配合并沒有使他們免遭處罰。國務(wù)院反壟斷委員會專家咨詢組副組長黃勇透露，4.49億的“史上最大”罰單，已經(jīng)是兩家行業(yè)巨頭“認(rèn)錯態(tài)度良好”而換取的從輕發(fā)落。

    這一次，發(fā)改委反壟斷調(diào)查及處罰行動的雷厲風(fēng)行，與其2011年對電信和聯(lián)通發(fā)起的反壟斷調(diào)查案至今懸而未決形成了對比，一時引發(fā)熱議。

    有網(wǎng)友質(zhì)疑，反壟斷是否“刑不上巨頭”？商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟合作研究院研究員梅新育說：“在這種沒有必要的案子上面耗費許多人力物力，如果用到其他涉及國計民生的商品上面，會對增進國民福利有用得多?！?/p>

    也有評論認(rèn)為，對茅臺、五糧液這兩家行業(yè)領(lǐng)頭國企的懲處，或?qū)⒄嬲蔀槲覈磯艛嗖块T“劍指老虎”的開始?！霸摪咐饬x非常大，提高了反壟斷法的權(quán)威，也提高了反壟斷執(zhí)法機關(guān)的威望?！敝袊鐣茖W(xué)院法學(xué)研究所研究員王曉曄認(rèn)為，“影響更大的一個方面是，被罰的企業(yè)是兩家國企?？梢钥闯鰧τ诜磯艛喾?，國企是一樣適用的?！?/p>

    電信業(yè)反壟斷調(diào)查重提

    一年多過去了，電信業(yè)反壟斷案懸而未決，專家呼吁盡快公布處理決定。

    國內(nèi)反壟斷最受關(guān)注的案例當(dāng)屬發(fā)改委對中國電信和聯(lián)通的反壟斷調(diào)查。2011年，發(fā)改委就寬帶接入市場涉嫌壟斷調(diào)查電信和聯(lián)通。若壟斷事實成立，兩家企業(yè)或遭數(shù)十億元巨額罰單?！胺磯艛嘟K于反到了國字號央企頭上?！碑?dāng)時有評論稱，“這無疑是中國反壟斷發(fā)展史上的一個重大進步?！?/p>

    長期以來，中國反壟斷被輿論詬病為“只打蒼蠅、不打老虎”。浙江大學(xué)教授趙偉甚至曾撰文稱：“在中國情形下，反壟斷法變成了針對中小民企價格違規(guī)的武器，而面對巨型非民企的寡頭壟斷及隨意漲價行為，不僅愛莫能助，有時還得幫其向大眾解釋！”在文章中，趙偉將這種選擇性執(zhí)法稱為“中國式反壟斷”。

    發(fā)改委發(fā)起調(diào)查中國電信、聯(lián)通反壟斷一案，被認(rèn)為有望打破“中國式反壟斷”。

    一年多過去了，這樁備受矚目的反壟斷案，在兩家企業(yè)“承諾整改”和發(fā)改委的“繼續(xù)督促”下懸而未決。今年1月7日，國務(wù)院反壟斷專家委員會專家、中國政法大學(xué)教授時建中呼吁，應(yīng)盡快公布對中國電信和中國聯(lián)通反壟斷調(diào)查的處理決定。

    反壟斷法理論研究專家王曉曄也認(rèn)為，電信反壟斷案目前事實認(rèn)定清晰，這樣的案子在歐盟有幾乎完全相同的案例，且都被予以重罰。應(yīng)對其予以重罰，而不能不了了之，給外界留下對央企“網(wǎng)開一面”的口實。有不愿具名的知情人士對記者透露，該案在調(diào)查中確實受到了相當(dāng)阻力。

    《反壟斷法》2008年正式施行以來，反壟斷案件數(shù)量呈逐年增長之勢，迄今累計調(diào)查案件已不下50起。其中20余起案件已經(jīng)做出了行政處罰決定。數(shù)據(jù)顯示，僅2012年反壟斷機構(gòu)收到的經(jīng)營者集中申報就達201件，其中立案186件，審結(jié)154件。涉及醫(yī)藥、造紙、水泥、保險、船舶代理、液晶面板、白酒等行業(yè)，被調(diào)查的市場逐漸多元。隨著央企被查、國企受罰等案例的出現(xiàn)，有觀點認(rèn)為，中國反壟斷執(zhí)法的力度正不斷加大。

    反壟斷“三龍治水”

    《反壟斷法》施行22天之后，商務(wù)部、工商總局、發(fā)改委共同執(zhí)法反壟斷的格局正式形成。

    在西方素有“經(jīng)濟憲法”之稱的《反壟斷法》，在中國已施行了5個年頭?！跋啾葰W美發(fā)達國家更加成熟的市場機制和百年的反壟斷法歷史，中國的反壟斷法和執(zhí)法體系很年輕?！毖霃V經(jīng)濟之聲評論人士王思遠說。

    一位不愿透露姓名的專家稱，在中國，給《反壟斷法》以“經(jīng)濟憲法”的稱謂，是個諷刺。他說：“西方反壟斷大多是單一的執(zhí)法機構(gòu)，但是到了我們這里，卻出現(xiàn)三家同時執(zhí)法的怪現(xiàn)象。”

    他說的這一現(xiàn)象，指的是我國目前三部門分管的反壟斷執(zhí)法體系，有人將其比喻為“三龍治水”。即：商務(wù)部反壟斷局、工商總局反不正當(dāng)競爭和反壟斷執(zhí)法局，以及發(fā)改委價格監(jiān)督檢查與反壟斷局三家，共享行政執(zhí)法權(quán)限。

    2008年8月，在《反壟斷法》施行22天之后，商務(wù)部出臺了定機構(gòu)、定編制、定職能的“三定”方案，根據(jù)國務(wù)院批準(zhǔn)的方案，商務(wù)部將設(shè)立反壟斷局。至此，中國反壟斷三部門共同執(zhí)法格局正式形成。

    職責(zé)方面，國家發(fā)改委價格監(jiān)督檢查司負責(zé)價格檢查，依法查處價格壟斷行為。

    國家工商總局反壟斷與不正當(dāng)競爭執(zhí)法局，負責(zé)除價格壟斷行為以外的壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位、濫用行政權(quán)力排除限制競爭的具體反壟斷執(zhí)法。

    商務(wù)部反壟斷局的職責(zé)，則是依法對經(jīng)營者集中行為進行反壟斷審查，指導(dǎo)我國企業(yè)在國外的反壟斷應(yīng)訴。

    各方建言執(zhí)法改革

    對于反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的分散執(zhí)法問題，部委人士、學(xué)者均屢有建言。

    早在2007年反壟斷法剛形成草案、尚未正式施行之際，反壟斷法理論研究者王曉曄，就在公開場合就草案中“反壟斷執(zhí)法機關(guān)多元化”的問題，與時任商務(wù)部反壟斷調(diào)查辦公室主任（現(xiàn)為商務(wù)部反壟斷局局長）尚明進行過論辯。

    “反壟斷執(zhí)法機關(guān)多元化，執(zhí)法機關(guān)分割在國家商務(wù)部、國家工商總局、國家發(fā)展改革委員會的手中，這個問題是最嚴(yán)重的?！蓖鯐詴险f，“反壟斷執(zhí)法是需要資源的，這種資源其實是納稅人的錢，我們的資源本來就不足，現(xiàn)在還要把這種資源分割在三家的手中，這是一種資源的浪費。另外，反壟斷執(zhí)法分割在很多家機構(gòu)的手中，這些機構(gòu)難免會產(chǎn)生糾紛和爭議?！?/p>

    5年后，王曉曄當(dāng)年擔(dān)憂的問題依然存在。國務(wù)院反壟斷委員會專家組的副組長黃勇在接受記者采訪時說，“在反壟斷方面，這幾年來三家機構(gòu)作出了各自的成績，但是專業(yè)性和統(tǒng)一性的問題有待解決，我國反壟斷的現(xiàn)狀是一部法律落到了三個執(zhí)法部門”。但是，企業(yè)在經(jīng)營行為中，涉及價格、間接的價格或者非價格的限制都有可能同時出現(xiàn)，那么這時就存在著誰該管、誰先管、誰后管的問題，存在著相互之間調(diào)查的協(xié)調(diào)及處罰的協(xié)調(diào)問題?！?/p>

    不過，記者采訪的幾位部委執(zhí)法機構(gòu)工作人員均表示，目前三個部門的分工明確，在實際工作中還未遇到有交叉辦案的情況，也沒有什么具體協(xié)作。

    一位不愿具名的部委人士給記者舉例說明了三家反壟斷機構(gòu)共同執(zhí)法帶來的煩瑣。“三家部委，每個都有對外合作處，所以我們與國外簽訂反壟斷合作協(xié)議，就得三個機構(gòu)分別對外方簽。跟美國簽訂‘3+2’（美國反壟斷兩個執(zhí)法機構(gòu)），跟韓國簽訂‘3＋1’?！彼f，“如果三個執(zhí)法機構(gòu)能合并成一個統(tǒng)一機構(gòu)，在合作辦案上則會方便快捷很多?！?/p>

    除了浪費行政資源、拖累效率之外，中央黨校教授周天勇認(rèn)為，這個體系的直接弊端，或在于強化了部門利益之爭。他說：“交叉執(zhí)法可能存在這種問題，能夠行使權(quán)力和獲得利益的時候，各個部門都希望能插手，沒有利益而需要負責(zé)任的時候，部門之間相互推諉。”

    周天勇建議，發(fā)改委應(yīng)該獨立于反壟斷執(zhí)法部門。“我一直認(rèn)為，作為宏觀調(diào)控部門，發(fā)改委在反壟斷工作上應(yīng)更多地發(fā)揮政策和宏觀指導(dǎo)的作用?！?/p>