隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的重視，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所的設(shè)立、運(yùn)營(yíng)和發(fā)展也顯得至關(guān)重要。然而，目前有些農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所卻存在著業(yè)務(wù)量少甚至難以為繼的窘境。如何提高交易所業(yè)務(wù)量、如何在交易所的公益性與生存之間做平衡、如何解決政策的突破和法律的滯后問(wèn)題，都在某種程度上決定了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所的未來(lái)

　　法治周末見(jiàn)習(xí)記者 辛穎

　　不久前，武漢市江夏區(qū)金口街道艾嶺村村民委員會(huì)將約137畝耕地和80畝荒地的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)成功出租，這個(gè)為期16年的出租合同就是在武漢市農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所的幫助下促成并簽訂的。這也是武漢市農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所網(wǎng)站上最近的一筆成交公告。

　　自2008年全國(guó)第一家農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所在成都設(shè)立之后，越來(lái)越多的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易開(kāi)始在全國(guó)各地的交易所內(nèi)公開(kāi)進(jìn)行。

　　2015年1月22日，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了首部針對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)的全國(guó)性指導(dǎo)文件——《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健康發(fā)展的意見(jiàn)》(下稱(chēng)《意見(jiàn)》)，肯定了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中的作用。

　　《意見(jiàn)》指出，近年來(lái)，隨著農(nóng)村勞動(dòng)力持續(xù)轉(zhuǎn)移和農(nóng)村改革不斷深化，農(nóng)戶(hù)承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)等各類(lèi)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易需求明顯增長(zhǎng)，許多地方建立了多種形式的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)和服務(wù)平臺(tái)，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易提供了有效服務(wù)。

　　但法治周末記者在采訪中了解到，各地不少產(chǎn)權(quán)交易所在運(yùn)行中也同時(shí)存在著種種難題。

　　“我們現(xiàn)在的運(yùn)行確實(shí)存在一些困難，既沒(méi)有政府的資金補(bǔ)助，對(duì)產(chǎn)權(quán)交易提供的也是公益性的免費(fèi)服務(wù)，目前的維持主要是依靠啟動(dòng)資金，我們也正在努力爭(zhēng)取一些政策上的扶持。”天津農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所交易部部長(zhǎng)周韋華在接受采訪時(shí)告訴法治周末記者。

　　作為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所下一步應(yīng)該怎么走，至關(guān)重要。

　　“引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健康發(fā)展，事關(guān)農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定大局，有利于保障農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。”《意見(jiàn)》中也有如此表述。

　　場(chǎng)內(nèi)交易助防暗箱操作

　　2015年1月15日上午，北京市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所昌平辦事處的交易大廳聚集著昌平區(qū)城南街道南郝莊村的20多位村民，他們認(rèn)真關(guān)注著電子屏幕上跳動(dòng)的數(shù)字，因?yàn)檫@將決定村南一隊(duì)一處集體所有房屋的十年租賃的最終價(jià)格。參加競(jìng)價(jià)的三方代表進(jìn)入隨機(jī)抽取的獨(dú)立房間內(nèi)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)競(jìng)價(jià)，在69次報(bào)價(jià)后，競(jìng)拍以156%的溢價(jià)率最終成交。

　　在交易所通過(guò)公開(kāi)競(jìng)價(jià)轉(zhuǎn)讓農(nóng)村產(chǎn)權(quán)，日漸成為一種趨勢(shì)。

　　周韋華介紹說(shuō)：“從交易形式上來(lái)看目前我們受理的土地產(chǎn)權(quán)交易，既有協(xié)議轉(zhuǎn)讓的，也有通過(guò)招投標(biāo)進(jìn)行的。前期的資格審核首先由村委會(huì)，區(qū)、鎮(zhèn)一級(jí)的農(nóng)經(jīng)管理站進(jìn)行，資料交到我們部門(mén)之后再根據(jù)規(guī)定審查，合格之后進(jìn)行掛牌，并收集篩選受讓方的資料。然后進(jìn)行公開(kāi)競(jìng)拍，現(xiàn)在也使用了電子競(jìng)拍系統(tǒng)，可以避免惡意圍標(biāo)、哄抬價(jià)格的現(xiàn)象。”

　　據(jù)周韋華介紹，在拍賣(mài)開(kāi)始前，所有的投標(biāo)者需要交納一定的競(jìng)價(jià)保證金。如果競(jìng)標(biāo)成功，這一部分保證金就直接轉(zhuǎn)為土地承包款。對(duì)于未成功的款項(xiàng)全部退回。

　　公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)東部地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)比較發(fā)達(dá)，中西部地區(qū)的流轉(zhuǎn)比例就相對(duì)較低。2013年，上海市家庭承包耕地流轉(zhuǎn)比重達(dá)65.81%，江蘇也達(dá)到56.96%。

　　“近年來(lái)我國(guó)土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)確實(shí)有了明顯的發(fā)展。”中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授鄭風(fēng)田告訴記者，“十年前，東部地區(qū)的比例也就在20%左右，西部更是在10%以下。”

　　據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副研究員伍振軍介紹，截至2014年，我國(guó)承包耕地的流轉(zhuǎn)面積是3.8億畝，其中大部分的流轉(zhuǎn)交易是自發(fā)進(jìn)行的，只有少部分是在場(chǎng)內(nèi)(農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所)進(jìn)行的，農(nóng)戶(hù)自發(fā)流轉(zhuǎn)的甚至連流轉(zhuǎn)合同都沒(méi)有。

　　鄭風(fēng)田認(rèn)為，土地流轉(zhuǎn)在交易所內(nèi)進(jìn)行雖然在一定程度上提高了交易成本，但同時(shí)也促進(jìn)了交易的透明、監(jiān)管和規(guī)范性。

　　“以前農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)交易經(jīng)常是基層政府和用地單位直接簽訂合同，農(nóng)民甚至都不知道，而用地單位可以根據(jù)合同法保護(hù)其權(quán)益，農(nóng)民也沒(méi)有辦法。而在交易所進(jìn)行公開(kāi)交易后，這種情況就可以得到很大的改善。”鄭風(fēng)田說(shuō)。

　　“在現(xiàn)有的綜合性產(chǎn)權(quán)交易所，這種招標(biāo)競(jìng)拍的方式是比較多的，這是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)交易要素增多所影響的，也是之前單純的土地流轉(zhuǎn)交易中心所沒(méi)有的形式。也有部分地區(qū)規(guī)定了達(dá)到一定標(biāo)的額的交易必須要在交易所內(nèi)招標(biāo)進(jìn)行。”伍振軍說(shuō)到。

　　此次《意見(jiàn)》中也將這一點(diǎn)作為全國(guó)性的指導(dǎo)要求提出：一定標(biāo)的額以上的農(nóng)村集體資產(chǎn)流轉(zhuǎn)必須進(jìn)入市場(chǎng)公開(kāi)交易，防止暗箱操作。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)要依法對(duì)各類(lèi)市場(chǎng)主體的資格進(jìn)行審查核實(shí)、登記備案。

　　有交易所3年只有5筆交易

　　盡管在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所交易的優(yōu)勢(shì)是顯而易見(jiàn)的，但目前全國(guó)不少農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所的生存狀況并不樂(lè)觀。

　　據(jù)周韋華介紹，天津農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所自2009年開(kāi)始籌備，是由天津市農(nóng)委、寶坻區(qū)人民政府、天津產(chǎn)權(quán)交易中心共同出資組建的國(guó)有全資股份制企業(yè)，注冊(cè)資金為2000萬(wàn)元，并于2011年5月正式成立。

　　“成立至今，我們一共完成了27筆農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)，其中22筆都是在今年1月進(jìn)行的，如此大的轉(zhuǎn)變也與2014年5月起政府加強(qiáng)推廣力度與進(jìn)行政策上的支持是分不開(kāi)的。”周韋華說(shuō)到，寶坻區(qū)政府明確了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的范圍以及具體的程序，并由其鼓勵(lì)農(nóng)村重大建設(shè)事項(xiàng)招投標(biāo)項(xiàng)目，非集體經(jīng)濟(jì)組織的企業(yè)所持有的股權(quán)、資產(chǎn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)的交易通過(guò)交易所進(jìn)行。

　　“現(xiàn)在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所的市場(chǎng)占有量確實(shí)很小，場(chǎng)內(nèi)交易需要的流程相對(duì)復(fù)雜，需要時(shí)間成本和經(jīng)濟(jì)成本。農(nóng)戶(hù)進(jìn)行小額標(biāo)的的交易沒(méi)有必要跑到交易所去。一般是交易土地面積比較大的企業(yè)或者對(duì)當(dāng)?shù)厍闆r并不熟悉、缺乏信息源的交易會(huì)選擇在交易所內(nèi)交易。”伍振軍說(shuō)。

　　此外，農(nóng)村土地的確權(quán)工作沒(méi)有完成對(duì)交易所的業(yè)務(wù)量也有一定的影響，伍振軍補(bǔ)充說(shuō)，“尤其是產(chǎn)權(quán)不明晰的品種不能進(jìn)入交易所交易，而產(chǎn)權(quán)不完整的品種現(xiàn)在交易了，農(nóng)民利益會(huì)受損失，產(chǎn)權(quán)一旦完整再進(jìn)入流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，價(jià)值肯定有很大的提升”。

　　“在成立初期，我們提供的服務(wù)是收取一定費(fèi)用的，上級(jí)主管單位天津市產(chǎn)權(quán)中心最初制定的標(biāo)準(zhǔn)是1%，但考慮到實(shí)際情況以及為了促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，我們一直是按照千分之二的比例收取服務(wù)費(fèi)的，這個(gè)比例已經(jīng)很低了。而從今年開(kāi)始我們就轉(zhuǎn)為免費(fèi)服務(wù)了。”周韋華說(shuō)道。

　　《意見(jiàn)》中對(duì)于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)建設(shè)也提出了“堅(jiān)持公益性為主”的基本原則，要求必須堅(jiān)持為農(nóng)服務(wù)宗旨，突出公益性，不以盈利為目的，引導(dǎo)、規(guī)范和扶持農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)發(fā)展，充分發(fā)揮其服務(wù)農(nóng)村改革發(fā)展的重要作用。

　　伍振軍向記者介紹，為了《意見(jiàn)》的出臺(tái)，各涉農(nóng)部門(mén)、政策研究機(jī)構(gòu)對(duì)我國(guó)目前的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)進(jìn)行了調(diào)研，并各自出具了調(diào)研報(bào)告作為《意見(jiàn)》制定的參考。

　　“調(diào)研的時(shí)候我們也發(fā)現(xiàn)有一部分農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所是依靠政府的資金維持，交易所在交易中即使收取費(fèi)用其比例也是很低的，少數(shù)運(yùn)營(yíng)比較好的可以自己維持運(yùn)轉(zhuǎn)。”伍振軍說(shuō)道，“瑞安市首家民營(yíng)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所運(yùn)營(yíng)兩年多就倒閉了，就是業(yè)務(wù)量太少，收入抵不過(guò)開(kāi)銷(xiāo)，難以維持下去。”

　　據(jù)此前媒體公開(kāi)報(bào)道，2011年5月，由陳慶福創(chuàng)立的瑞安市中禾土地流轉(zhuǎn)信息咨詢(xún)有限公司在工商局正式核準(zhǔn)登記，然而由于一年內(nèi)沒(méi)有任何交易活動(dòng)，工商局將其列入了黑名單。直到公司倒閉，陳慶福也只進(jìn)行了兩筆交易，但他依然表示農(nóng)地土地中介有其存在的必要性。

　　上海市農(nóng)業(yè)要素交易所指導(dǎo)員王正乙對(duì)法治周末記者表示：“國(guó)家政策在頂層設(shè)計(jì)上確立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)的服務(wù)應(yīng)當(dāng)是公益性的，那就肯定是不會(huì)以盈利為目的的。我們是承諾對(duì)農(nóng)民、對(duì)合作社永久性免費(fèi)，我們是沒(méi)有收入的。”

　　政府應(yīng)如何扶持

　　在接受法治周末記者采訪時(shí)，不少受訪者都提到了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所在堅(jiān)持公益性的同時(shí)如何生存的問(wèn)題，而如何解決這個(gè)問(wèn)題，有專(zhuān)家認(rèn)為政府的扶持非常重要。

　　資料顯示，目前我國(guó)綜合性農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所的法人性質(zhì)多種多樣，有事業(yè)單位、政府出資的企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有全資股份制企業(yè)、有限責(zé)任公司以及股份有限公司等。但大多數(shù)的共性是都有政府力量的支撐。

　　伍振軍認(rèn)為，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的發(fā)展可以分為三個(gè)階段：發(fā)育初期，是看不到盈利的時(shí)期，市場(chǎng)失靈，需要政府進(jìn)入，幫助建立制度。“具體劃歸在哪個(gè)部門(mén)之下，設(shè)立什么性質(zhì)的法人企業(yè)，需要結(jié)合當(dāng)?shù)氐臍v史和實(shí)際情況考慮。”

　　在伍振軍看來(lái)，第二階段是成長(zhǎng)階段，政府在一些領(lǐng)域中逐漸退出，對(duì)一些尚不能盈利的交易所繼續(xù)扶持。

　　“到了成熟階段就是政府完全放開(kāi)，交給市場(chǎng)去選擇。政府則主要負(fù)責(zé)監(jiān)管，出臺(tái)能夠促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的法規(guī)、規(guī)章制度。市場(chǎng)、中介和政府的行為邊界一定要厘清。”伍振軍說(shuō)道。

　　伍振軍提出，我國(guó)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)正處于初期起步階段，一方面需要政府在資金上的支持，將市場(chǎng)做大；另一方面需要在法律上的完善，使得市場(chǎng)得以規(guī)范化發(fā)展，明確政府何時(shí)應(yīng)當(dāng)退出市場(chǎng)，何時(shí)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行行政干預(yù)。

　　但關(guān)于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所是否應(yīng)當(dāng)獲得政府支持，學(xué)界也存在不同意見(jiàn)。

　　“土地流轉(zhuǎn)交易并非一定要在場(chǎng)內(nèi)進(jìn)行，只要有合同存在就是合法的，所以對(duì)于在交易所的交易應(yīng)完全采取自愿原則。”中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授薛克鵬說(shuō)道，“交易平臺(tái)的建設(shè)與發(fā)展情況都應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)決定，在市場(chǎng)需要的時(shí)候自發(fā)的去形成，交易平臺(tái)主要就是提供價(jià)格發(fā)現(xiàn)等服務(wù)性功能。”

　　農(nóng)村研究中心副主任、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究所所長(zhǎng)車(chē)裕斌也認(rèn)為，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心應(yīng)當(dāng)屬于市場(chǎng)化的組織，由政府來(lái)組織可能會(huì)存在干預(yù)市場(chǎng)的嫌疑。“比如，交易中心作為政府機(jī)構(gòu)自然會(huì)有政績(jī)的要求，那么就會(huì)存在交易量等指標(biāo)，政府就可能通過(guò)各種方式的引導(dǎo)來(lái)完成工作指標(biāo)。”

　　薛克鵬也指出，政府自己設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心再自己監(jiān)管本身就會(huì)存在問(wèn)題。

　　據(jù)伍振軍介紹，目前農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所的監(jiān)管主要由政府進(jìn)行，“各地都不統(tǒng)一，并沒(méi)有完善的專(zhuān)門(mén)監(jiān)管機(jī)制”。

　　據(jù)了解，重慶農(nóng)村土地交易所同時(shí)接受市國(guó)土房管、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、金融等部門(mén)對(duì)相關(guān)交易業(yè)務(wù)的指導(dǎo)和監(jiān)管，接受審計(jì)、監(jiān)察等部門(mén)的綜合監(jiān)管。

　　此外，據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部調(diào)研結(jié)果顯示，很多農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所自成立以來(lái)，集體資產(chǎn)股權(quán)、集體實(shí)物資產(chǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施、農(nóng)業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)等交易很少，有些只起到登記備案的作用，對(duì)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和林權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心并無(wú)多大的補(bǔ)充或替代作用。

　　“調(diào)研過(guò)程中我們發(fā)現(xiàn)，有些農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所的場(chǎng)所確實(shí)就是臨時(shí)的，工作多的時(shí)候可能還會(huì)從其他部門(mén)借調(diào)人手，設(shè)備也都是對(duì)原有設(shè)備的重新利用。”伍振軍介紹說(shuō)，“我們的政策是鼓勵(lì)場(chǎng)內(nèi)交易的，但考慮到農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易規(guī)模仍然有限，地方政府要從實(shí)際出發(fā)，切忌追風(fēng)、趕時(shí)髦。”

　　“是否設(shè)立市場(chǎng)、設(shè)立什么樣的市場(chǎng)、覆蓋多大范圍等，都要從各地實(shí)際出發(fā)，統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局，不能搞強(qiáng)迫命令，不能搞行政瞎指揮。”《意見(jiàn)》提出。?