專家稱不能補(bǔ)貼給上市公司

　　“我除了對(duì)民航發(fā)展基金的征收依據(jù)不太清楚外，還關(guān)心這筆基金每年收取完之后都用到了哪里？”經(jīng)常乘坐飛機(jī)的王山對(duì)法治周末記者說(shuō)。

　　根據(jù)財(cái)政部2012年印發(fā)的《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)，民航發(fā)展基金收入全額上繳中央國(guó)庫(kù)，并納入政府性基金預(yù)算，?？顚Ｓ?。

　　但資料顯示，發(fā)展基金成了一些上市公司的營(yíng)業(yè)收入。

　　首都機(jī)場(chǎng)股份有限公司(以下簡(jiǎn)稱首都機(jī)場(chǎng))2013年年報(bào)顯示：其營(yíng)業(yè)收入72.24億元中民航發(fā)展基金收入10.6億元，占總營(yíng)收14.7%；廣州白云機(jī)場(chǎng)股份有限公司(以下簡(jiǎn)稱白云機(jī)場(chǎng))2013年年報(bào)顯示，營(yíng)業(yè)收入51.41億元中機(jī)場(chǎng)費(fèi)收入6.52億元，占總營(yíng)收12.7%。

　　那么這筆應(yīng)該全部上繳國(guó)庫(kù)的錢，怎么會(huì)搖身一變成了各大機(jī)場(chǎng)的營(yíng)業(yè)收入？

　　民航發(fā)展基金實(shí)際使用范圍與規(guī)定存偏差

　　根據(jù)《辦法》規(guī)定，民航發(fā)展基金的使用范圍共七項(xiàng)：民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；對(duì)貨運(yùn)航空、支線航空等進(jìn)行補(bǔ)貼；通用航空發(fā)展；民航重大科技項(xiàng)目研發(fā)和新技術(shù)應(yīng)用；加強(qiáng)持續(xù)安全能力和適航審定能力建設(shè)；征管經(jīng)費(fèi)、代征手續(xù)費(fèi)以及國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的其他支出。

　　“《辦法》規(guī)定的民航發(fā)展基金使用范圍與實(shí)際使用范圍存在偏差，根據(jù)白云機(jī)場(chǎng)和首都機(jī)場(chǎng)的年報(bào)可以看出，向每個(gè)乘坐飛機(jī)的乘客征收的民航發(fā)展基金也沒(méi)有完全用于民用航空業(yè)的發(fā)展。”全國(guó)人大代表、湖北省統(tǒng)計(jì)局副局長(zhǎng)葉青向法治周末記者表示。

　　關(guān)于民航發(fā)展基金成了上市公司的營(yíng)業(yè)收入一事，民航局書面回應(yīng)稱，根據(jù)規(guī)定，民航發(fā)展基金實(shí)行收支兩條線管理，收入統(tǒng)一上繳中央國(guó)庫(kù)，支出納入政府性基金預(yù)算報(bào)財(cái)政部批準(zhǔn)后執(zhí)行。基金在使用上嚴(yán)格遵守相關(guān)規(guī)定，全部用于對(duì)民航企事業(yè)單位基本建設(shè)投資補(bǔ)助和其他各項(xiàng)補(bǔ)貼，其中補(bǔ)貼預(yù)算方案在報(bào)財(cái)政部審批前在民航局政府網(wǎng)站上進(jìn)行了公示。對(duì)于使用民航發(fā)展基金給予三個(gè)上市機(jī)場(chǎng)的補(bǔ)貼，也按規(guī)定履行預(yù)算管理報(bào)批程序，經(jīng)財(cái)政部批準(zhǔn)后執(zhí)行。

　　但中國(guó)航空法律服務(wù)中心首席專家張起淮對(duì)法治周末記者表示，根據(jù)《辦法》，民航發(fā)展基金不能對(duì)上市公司進(jìn)行補(bǔ)貼，而且這違背了民航發(fā)展基金設(shè)立的初衷，即支持民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的目的。另外，盡管民航局書面說(shuō)明是按規(guī)定履行預(yù)算管理報(bào)批程序，經(jīng)財(cái)政部批準(zhǔn)后執(zhí)行，但是依舊不能對(duì)上市公司進(jìn)行補(bǔ)貼。

　　“由于《辦法》本身在征收的過(guò)程中缺少上位法的支持，因此《辦法》本身就不具備法律依據(jù)，所以不能按照《辦法》來(lái)決定是否能對(duì)上市公司進(jìn)行補(bǔ)貼。”北京市兩高律師事務(wù)所律師董正偉對(duì)法治周末記者指出。

　　中國(guó)政法大學(xué)稅法學(xué)教授施正文對(duì)法治周末記者說(shuō)：“把民航發(fā)展基金直接補(bǔ)貼給上市公司，是政府干預(yù)市場(chǎng)的做法。上市公司在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中應(yīng)該自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，不應(yīng)該對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)貼。因?yàn)檠a(bǔ)貼不利于上市公司提升經(jīng)營(yíng)管理水平，遏制了競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)的發(fā)展，把一些需要淘汰的企業(yè)留了下來(lái)。將民航發(fā)展基金通過(guò)補(bǔ)貼的形式給了上市公司，可以減少經(jīng)營(yíng)性虧損，但是會(huì)損害市場(chǎng)效率，要盡量減少。”

　　其實(shí)，除了部分民航發(fā)展基金作為上市公司的營(yíng)業(yè)收入之外，法治周末記者也在中華人民共和國(guó)審計(jì)署近幾年對(duì)民航局的審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，民航發(fā)展基金的使用方面還存在眾多其他問(wèn)題。

　　“2012年，民航局本級(jí)未經(jīng)批準(zhǔn)，將所屬管干院二期工程自籌資金和銀行貸款7000萬(wàn)元改由民航政府性基金安排。”審計(jì)署關(guān)于民航局2012年度預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支情況的審計(jì)結(jié)果中顯示。

　　另外，審計(jì)署對(duì)民航局2013年度預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支情況的審計(jì)結(jié)果指出：“2009年和2013年，局本級(jí)和所屬空管局5個(gè)基建項(xiàng)目在初步設(shè)計(jì)未獲得批復(fù)的情況下，向財(cái)政部申領(lǐng)政府性基金預(yù)算34450萬(wàn)元。”

　　使用明細(xì)無(wú)從得知

　　另外，根據(jù)《2012年中國(guó)民用航空局部門決算》，法治周末記者查詢到政府性基金預(yù)算收入支出決算表中，民航發(fā)展基金收入104.48億元、支出104.95億元，但沒(méi)有對(duì)社會(huì)各界關(guān)注的支出明細(xì)進(jìn)行公布。

　　在2014年7月公布的《2013年度中國(guó)民用航空局部門決算》中，法治周末記者發(fā)現(xiàn)民航發(fā)展基金支出91.62億元，公布的支出明細(xì)共9項(xiàng)，其中“民航機(jī)場(chǎng)建設(shè)”4.25億元，“通用航空發(fā)展”3.9億元，“其他民航發(fā)展基金支出”卻高達(dá)28.97億元，但對(duì)這部分資金具體用到了哪里并沒(méi)有細(xì)說(shuō)。

　　“民航發(fā)展基金存在支出偏差的原因是因?yàn)楣姛o(wú)從知曉民航發(fā)展基金的使用明細(xì)。”西南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院院長(zhǎng)劉蓉對(duì)法治周末記者說(shuō)。

　　京衡律師集團(tuán)上海事務(wù)所律師王錄春向法治周末記者分析，偏差的原因涉及到國(guó)家財(cái)政運(yùn)營(yíng)制度層面的問(wèn)題，現(xiàn)在每年兩會(huì)都需要制定一個(gè)預(yù)算和決算，預(yù)算和決算都包含了政府性基金。目前核心問(wèn)題是，年度預(yù)算報(bào)告和上一年的決算報(bào)告對(duì)于民航發(fā)展基金，沒(méi)有進(jìn)行明確的細(xì)化。

　　“因此在使用民航發(fā)展基金的過(guò)程中，財(cái)政部就有很大的自由支配和裁量權(quán)力。對(duì)資金的使用效率和透明度，很難受到制度的制約。”王錄春對(duì)法治周末記者說(shuō)。

　　北京大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)王錫鋅向法治周末記者分析，現(xiàn)在政府性基金是以公共之名，但是在操作的過(guò)程中卻化公為私，這是現(xiàn)在許多政府性基金存在的大問(wèn)題。即便先不在形式上要求政府性基金做到依法和合法，但是至少應(yīng)該在結(jié)果上為公，但是事實(shí)上卻沒(méi)有落實(shí)結(jié)果為公。

　　“為什么沒(méi)有做到這一點(diǎn)，就是因?yàn)槔?。利益和出發(fā)點(diǎn)相悖的話，就會(huì)出現(xiàn)糊涂賬或者是對(duì)收支的明細(xì)進(jìn)行回避的情況，財(cái)務(wù)的公開性沒(méi)有落實(shí)，這是我國(guó)公共管理上一個(gè)比較大的問(wèn)題。另外盡管一直在提收支兩條線，但事實(shí)上卻沒(méi)有做到。”王錫鋅對(duì)法治周末記者解釋。

　　增強(qiáng)財(cái)政的透明度

　　在接受法治周末記者采訪的過(guò)程中，多位專家都提出，由于對(duì)民航發(fā)展基金的監(jiān)管不力導(dǎo)致了民航發(fā)展基金的流向出現(xiàn)問(wèn)題。

　　“在使用民航發(fā)展基金時(shí)，是選擇返還還是提留，財(cái)政部門要進(jìn)行檢查。另外，新預(yù)算法會(huì)為解決這些問(wèn)題提供保障。因?yàn)橐幹苹痤A(yù)算，按照基金預(yù)算這套管理機(jī)制，對(duì)其進(jìn)行審查。”施正文對(duì)法治周末記者說(shuō)道。

　　王錄春對(duì)法治周末記者表示，對(duì)民航發(fā)展基金的使用進(jìn)行監(jiān)督，應(yīng)該明確對(duì)民航發(fā)展基金的預(yù)算編制和使用明細(xì)。因?yàn)轭A(yù)算時(shí)可以做到對(duì)有關(guān)民航發(fā)展基金支出類型的制作，而決算時(shí)可以細(xì)化到預(yù)算支出類型下的每一個(gè)項(xiàng)目，通過(guò)編制決算項(xiàng)目來(lái)倒逼預(yù)算時(shí)各類型的制作。

　　“如果要對(duì)民航發(fā)展基金的流向進(jìn)行監(jiān)督，第一是要把這筆糊涂賬中，各種收支信息進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化、嚴(yán)格化的制作，并且將其進(jìn)行充分的、無(wú)保留的向社會(huì)公開，這是治理各種政府性基金的抓手；第二，按照《辦法》，民航發(fā)展基金實(shí)施收支兩條線，統(tǒng)一上交財(cái)政。對(duì)于民航發(fā)展基金而言，可以接受專業(yè)中立審計(jì)部門的審計(jì)。”王錫鋅對(duì)法治周末記者指出。

　　王錫鋅還向法治周末記者談到，如果能使財(cái)政有更高的透明度，那么專業(yè)機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體就可以進(jìn)行監(jiān)督。如果對(duì)財(cái)務(wù)進(jìn)行充分的公開，那么媒體也可以進(jìn)行監(jiān)督。

　　“另外，要對(duì)民航發(fā)展基金的支出建立專項(xiàng)審批制度。依照目前的監(jiān)督方式是不夠的，因?yàn)楝F(xiàn)階段關(guān)于基金的情況只有一張表，收入和支出項(xiàng)目都看不清楚。”葉青對(duì)法治周末記者指出。?