■綜合看，這兩種選擇各有利弊，但都不是最佳、最終的解決辦法。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的深刻變化，我們建議為進(jìn)一步改革宏觀調(diào)控思路和方法，有必要對(duì)GDP增長(zhǎng)的宏觀調(diào)控目標(biāo)做重大改革，把仍帶硬性任務(wù)的預(yù)期目標(biāo)改為真正意義上的預(yù)期值調(diào)控目標(biāo)。

　　□王小廣

　　年度經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)調(diào)控目標(biāo)的變化及真實(shí)含義

　　GDP是反映經(jīng)濟(jì)運(yùn)行最全面、最系統(tǒng)的宏觀指標(biāo)，是各國(guó)政府宏觀管理的最重要指標(biāo)之一。改革開(kāi)放以來(lái)，我們一直把GDP增長(zhǎng)作為重要的宏觀調(diào)控目標(biāo)。對(duì)年度經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)調(diào)控指標(biāo)，根據(jù)市場(chǎng)化改革進(jìn)展和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，過(guò)去三十多年，有兩次變化，三種提法。

　　第一種提法就是“計(jì)劃規(guī)定”。時(shí)間為1979－1994年間。具體的提法有：“計(jì)劃增長(zhǎng)多少”，如“‘六五’計(jì)劃規(guī)定” 、“國(guó)家計(jì)劃要求”、“今年計(jì)劃”等。其明顯特點(diǎn)是：把年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率作為剛性計(jì)劃目標(biāo)來(lái)管理的。這期間，大多數(shù)年份都是把“五年計(jì)劃”平均年增長(zhǎng)率作為調(diào)控目標(biāo)，當(dāng)年不再提，通常講“今后五年年均增長(zhǎng)多少”。而自1990年開(kāi)始，才提年度經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，并形成慣例堅(jiān)持至今。

　　第二種提法是“宏觀調(diào)控目標(biāo)”。出現(xiàn)在1995年至1998年間。“十四屆三中全會(huì)”后，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，宏觀管理開(kāi)始“淡化”計(jì)劃的主觀性，引入宏觀調(diào)控這一現(xiàn)已成為我國(guó)標(biāo)準(zhǔn)的宏觀管理詞匯，相應(yīng)的，1995年第一次提出了“宏觀調(diào)控目標(biāo)”，表述為：“今年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的宏觀調(diào)控目標(biāo)，定為百分之八至九。”

　　宏觀調(diào)控概念和宏觀調(diào)控目標(biāo)的提出，標(biāo)志著我國(guó)宏觀管理的兩大變化：一是宏觀經(jīng)濟(jì)政策是隨著經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的狀況和趨勢(shì)不斷變化的，通過(guò)微調(diào)和預(yù)調(diào)才能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)；二是按照西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的做法，宏觀調(diào)控政策主要有兩大工具，財(cái)政政策和貨幣政策，我們開(kāi)始按國(guó)際通行的方法進(jìn)行宏觀管理。

　　第三種提法是“預(yù)期目標(biāo)”。自1999年開(kāi)始延續(xù)至今。在1999年的政府工作報(bào)告中，第一次將“宏觀調(diào)控目標(biāo)”改為“預(yù)期目標(biāo)”，如“今年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)預(yù)期為7%左右”。這次變化的主要原因有：亞洲金融危機(jī)的影響是巨大的，也是不確定的，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生很大的波動(dòng)，而且我們是無(wú)法“調(diào)控”的，純屬外因。

　　同時(shí)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)當(dāng)時(shí)也正處于中長(zhǎng)期周期的調(diào)整期，特別是開(kāi)始出現(xiàn)明顯的產(chǎn)能過(guò)剩和通貨緊縮問(wèn)題，這些變化，對(duì)我們把握經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和趨勢(shì)構(gòu)成了相當(dāng)大的難度，而當(dāng)時(shí)政府工作的重點(diǎn)是“企業(yè)脫困”、國(guó)企改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整。在這種情況下，政府開(kāi)始探索增加宏觀調(diào)控目標(biāo)的“彈性”，弱化其“剛性”，為改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整創(chuàng)造更大的空間。而且當(dāng)時(shí)的學(xué)界也指出，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率是預(yù)期值，不應(yīng)是主觀計(jì)劃值或剛性過(guò)強(qiáng)的“調(diào)控值”。自此以后，都把年度經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率作為宏觀調(diào)控的“預(yù)期目標(biāo)”。

　　這些探索和進(jìn)展是積極的，值得肯定，但我們的年度經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率調(diào)控目標(biāo)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家相比有特定的含義，還帶有很強(qiáng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，不反映宏觀調(diào)控的最本質(zhì)含義，不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和環(huán)境變化的需要，需要改革，使其回歸本質(zhì)，真正體現(xiàn)更好發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用。

　　提法的變化僅是表面的，并不是實(shí)質(zhì)的，實(shí)質(zhì)仍是“剛性計(jì)劃”。從“計(jì)劃要求”、“計(jì)劃規(guī)定”，到“宏觀調(diào)控目標(biāo)”，再到“預(yù)期目標(biāo)”，體現(xiàn)了淡化“計(jì)劃色彩”的傾向，具有積極意義，但“形變而質(zhì)不變”。因?yàn)檫@個(gè)預(yù)期目標(biāo)是寫(xiě)在政府工作報(bào)告上的，是要提請(qǐng)人大代表通過(guò)的，實(shí)際上具有法律效果，仍是指令性計(jì)劃目標(biāo)，不管它是用什么詞語(yǔ)表達(dá)的。

　　而規(guī)范、成熟的宏觀調(diào)控目標(biāo)，起的是“溫度計(jì)”的作用，是幫助醫(yī)生看病，你不能不讓人“受寒”、“發(fā)燒”(生病)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也一樣，受外部沖擊或內(nèi)部因素重大變化的影響，它不可避免會(huì)下行或上行，你不能命令式地不讓經(jīng)濟(jì)“變冷”、不讓“經(jīng)濟(jì)過(guò)熱”，宏觀調(diào)控的目標(biāo)就是讓其回到正常、健康狀態(tài)。你開(kāi)的藥方，就是要能恢復(fù)健康，但因人而異，因病而異。而我們的“計(jì)劃目標(biāo)”、“宏觀調(diào)控目標(biāo)”、“預(yù)期目標(biāo)”卻具有兩個(gè)功能，既是“溫度計(jì)”，也是主觀的選擇、命令，帶有很大的強(qiáng)制性。

　　強(qiáng)制性帶來(lái)的問(wèn)題是，把大量的時(shí)間花在維持表面的“平衡”上，既不利于市場(chǎng)發(fā)揮自發(fā)調(diào)節(jié)作用，而且也沒(méi)有能發(fā)揮好“溫度計(jì)”的監(jiān)控作用及后續(xù)的治理功能。因此，我們要盡快去除年度經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率調(diào)控目標(biāo)的“強(qiáng)制性”功能，還宏觀調(diào)控目標(biāo)的本質(zhì)內(nèi)涵。

　　傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)調(diào)控目標(biāo)的弊端

　　“十八屆三中全會(huì)”指出，讓市場(chǎng)要資源配置中起決定性作用和更好的發(fā)揮政府作用。這就意味著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)將主要是由市場(chǎng)和企業(yè)行為決定，而不是政府計(jì)劃或規(guī)劃確定。改革開(kāi)放 30多年來(lái)，中國(guó)基本上完成從計(jì)劃體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)已經(jīng)主要由企業(yè)、市場(chǎng)決定。

　　政府的主要功能作用應(yīng)是服務(wù)社會(huì)、管好民生、維護(hù)社會(huì)秩序和法律的公平正義、解決重大的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡問(wèn)題。但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境和變化，政府每年仍以法律的形式確定年度GDP增長(zhǎng)調(diào)控目標(biāo)，這不利于貫徹“十八屆三中全會(huì)”精神，而且，其弊端會(huì)越來(lái)越明顯。

　　一是容易成為政府過(guò)度干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)的借口，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)扭曲。一些政府部門(mén)和地方政府習(xí)慣干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)，其主要理由就是保增長(zhǎng)是剛性需要，有人以GDP與就業(yè)的關(guān)系以及就業(yè)數(shù)據(jù)的匱乏，來(lái)解釋制定剛性GDP增長(zhǎng)目標(biāo)的重要性。這樣做，在現(xiàn)階段，常常是人為地增加產(chǎn)能過(guò)剩，對(duì)一些部門(mén)過(guò)度刺激或依賴(lài)，結(jié)果形成很多結(jié)構(gòu)性扭曲現(xiàn)象，不利于發(fā)揮市場(chǎng)和企業(yè)的積極性，對(duì)經(jīng)濟(jì)效益和質(zhì)量提高也產(chǎn)生很大的負(fù)面影響。

　　二是容易產(chǎn)生政策失誤。用經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率作為硬性規(guī)定、必須完成的調(diào)控目標(biāo)，不僅不科學(xué)，而且也使政府工作很被動(dòng)，甚至出現(xiàn)嚴(yán)重的政策失誤。當(dāng)原定增長(zhǎng)目標(biāo)因外部環(huán)境變化，或因目標(biāo)本身欠妥而無(wú)法實(shí)現(xiàn)時(shí)，如果仍硬著頭皮，不達(dá)目標(biāo)不罷休，容易導(dǎo)致采取不顧后果的、僅有利于短期的強(qiáng)刺激政策，造成重大的政策失誤，并留下嚴(yán)重的發(fā)展后遺癥。

　　鑒于此，不少經(jīng)濟(jì)學(xué)家呼吁，要改用預(yù)測(cè)值作為調(diào)控目標(biāo)，真正發(fā)揮“溫度計(jì)”的作用。比如，我們預(yù)計(jì)某年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)可能是多少，這就是預(yù)測(cè)，預(yù)測(cè)并不是一定要完成，是在既定條件下的可能值，是可以努力爭(zhēng)取的目標(biāo)，但不是剛性目標(biāo)，一當(dāng)形勢(shì)變了，預(yù)測(cè)值也會(huì)變，每個(gè)季度都可能做調(diào)整，如果預(yù)期值太高，可以調(diào)低。這樣做，政府工作才不會(huì)被動(dòng)，相反能變得更加主動(dòng)，也不容易造成重大的政策失誤和經(jīng)濟(jì)損失。

　　三是不利轉(zhuǎn)變發(fā)展模式。由中央層面制定具有法律效果的年度經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，地方政府會(huì)層層加碼，搞盲目擴(kuò)張，特別是當(dāng)定的目標(biāo)明顯超出預(yù)期時(shí)，往往通過(guò)舊增長(zhǎng)模式來(lái)強(qiáng)行實(shí)現(xiàn)，同時(shí)，會(huì)形成強(qiáng)烈的“政策依賴(lài)癥”，既然中央要求完成任務(wù)，那必定要配套相應(yīng)的政策支持，結(jié)果不是從長(zhǎng)計(jì)議，解決最緊迫的關(guān)鍵問(wèn)題，而是“等靠要”，形成了不少“懶政”現(xiàn)象。也因此，有些學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變長(zhǎng)期進(jìn)展緩慢，與政府每年制定具有法律效果的GDP增長(zhǎng)目標(biāo)不無(wú)關(guān)系。

　　改用“預(yù)測(cè)值”作為宏觀調(diào)控目標(biāo)的可行性

　　1.不設(shè)硬性經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的普遍做法

　　發(fā)達(dá)國(guó)家從沒(méi)有把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度作為硬的必須完成的宏觀調(diào)控目標(biāo)。在宏觀管理時(shí)，政府都有一個(gè)類(lèi)似“溫度計(jì)”的宏觀調(diào)控目標(biāo)，用于監(jiān)測(cè)和分析經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、走勢(shì)，并作為宏觀政策調(diào)整的重要依據(jù)。

　　綜觀全球，有國(guó)家制定短期經(jīng)濟(jì)目標(biāo)如通貨膨脹率，有的國(guó)家制定較長(zhǎng)期目標(biāo)如失業(yè)率，但沒(méi)有國(guó)家年復(fù)一年地制定GDP增長(zhǎng)目標(biāo)。其他國(guó)家政府或央行只是預(yù)測(cè)短期GDP增速，而且還會(huì)根據(jù)年中經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化修正預(yù)測(cè)值，而非不顧一切用刺激政策使增速達(dá)到之前的預(yù)測(cè)水平。

　　在一些曾制定過(guò)中長(zhǎng)期規(guī)劃的西方國(guó)家中，也未出現(xiàn)過(guò)制定年度GDP增長(zhǎng)目標(biāo)的事例。如日本在制定國(guó)民收入倍增計(jì)劃時(shí)，僅制定一個(gè)中長(zhǎng)期的國(guó)民收入增長(zhǎng)目標(biāo)值，并沒(méi)有把這些指標(biāo)分解為年度規(guī)劃指標(biāo)；法國(guó)曾制定個(gè)許多五年計(jì)劃，同樣也沒(méi)有將中長(zhǎng)期指標(biāo)短期化。

　　2.在某個(gè)特定的時(shí)期，我國(guó)曾不設(shè)定具體化的年度經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率宏觀調(diào)控目標(biāo)，結(jié)果宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行正常，且有利于增強(qiáng)長(zhǎng)期發(fā)展后勁

　　2000至2002年，當(dāng)時(shí)我國(guó)經(jīng)濟(jì)處于中長(zhǎng)期周期性調(diào)整和外部危機(jī)(亞洲金融危機(jī))沖擊，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性矛盾和體制矛盾突出，為了增強(qiáng)長(zhǎng)期發(fā)展動(dòng)力，把政府工作的主要精力用在深化重點(diǎn)領(lǐng)域改革和加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整上，而不再提年度GDP和其他預(yù)期指標(biāo)。這樣做，恰為后來(lái)的一輪高增長(zhǎng)奠定了基礎(chǔ)。

　　現(xiàn)在的情況與當(dāng)時(shí)有些相似性，但也有很大的不同，這個(gè)不同點(diǎn)就是我國(guó)進(jìn)入到新的發(fā)展階段，由高增長(zhǎng)轉(zhuǎn)入中高速增長(zhǎng)這一常態(tài)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和內(nèi)生動(dòng)力都在發(fā)生深刻變化，必須轉(zhuǎn)型升級(jí)、提質(zhì)增效，才能保持中高速和向中高端轉(zhuǎn)變，而這靠傳統(tǒng)的發(fā)展戰(zhàn)略和宏觀調(diào)控政策是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的，根本出路是促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)。

　　3.改用“預(yù)測(cè)值”作為宏觀調(diào)控目標(biāo)，并不會(huì)弱化經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要性，仍然是堅(jiān)持發(fā)展是硬道理

　　任何時(shí)候，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)的平穩(wěn)增長(zhǎng)都是宏觀調(diào)控的最核心目標(biāo)。用預(yù)測(cè)值代替預(yù)期目標(biāo)進(jìn)行宏觀調(diào)控，不是對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)變化坐視不管，而是把它作為努力爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，也把它作為制定宏觀調(diào)控政策的依據(jù)，但形勢(shì)發(fā)生了變化，預(yù)測(cè)值就會(huì)變，宏觀調(diào)控目標(biāo)則隨之作適應(yīng)性調(diào)整。這樣做既體現(xiàn)靈活性，又尊重市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律，尤其是可以避免因政策的多變、力度過(guò)猛而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的大起大落，反而能使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)更加不穩(wěn)定。

　　我們建設(shè)，在現(xiàn)階段，不設(shè)硬性的年度經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)(可在某種場(chǎng)面作為預(yù)測(cè)值公布)，而是把發(fā)展目標(biāo)的重點(diǎn)放在提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量和效益上，放在解決重大的民生問(wèn)題上。宏觀調(diào)控目標(biāo)主要關(guān)注就業(yè)、收入、環(huán)保、通脹四個(gè)方面，這實(shí)際上是使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)隱退在后面(成為隱含目標(biāo))，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要性并沒(méi)有降低。

　　如增加就業(yè)，使就業(yè)達(dá)到較充分的水平，就能使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率保持在合理水平。這也可能避免在就業(yè)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)關(guān)系復(fù)雜性認(rèn)識(shí)上的爭(zhēng)論，就宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展來(lái)講，保持就業(yè)穩(wěn)定更為根本，在現(xiàn)階段意義也更大。這仍然是堅(jiān)持發(fā)展是硬道理，而且是主動(dòng)適應(yīng)新常態(tài)的一種更高的追求，更體現(xiàn)人們的愿意和國(guó)家轉(zhuǎn)型升級(jí)的內(nèi)在要求。