銜接十八屆三中全會(huì)精神，2014年中央一號(hào)文件提出，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。與之配套，“三權(quán)分離”(承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán))也出現(xiàn)在一號(hào)文件中——“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”。

　　農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營(yíng)管理司司長(zhǎng)、清華大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院學(xué)術(shù)委員會(huì)委員張紅宇近日在 “清華三農(nóng)講壇”上發(fā)表題為“工業(yè)化城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)地制度變遷”的演講時(shí)表示，農(nóng)村土地集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)的“兩權(quán)分離”制度安排，需要適應(yīng)時(shí)代變遷要求，而“三權(quán)分離”為構(gòu)建以農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會(huì)化服務(wù)為支撐的立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系創(chuàng)造了條件。

　　新時(shí)期要求提高土地資源配置效率

　　“回顧新中國(guó)成立以來(lái)的農(nóng)地制度安排可見(jiàn)，農(nóng)地使用制度安排對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)績(jī)效有明顯影響。”張紅宇表示，新中國(guó)成立以來(lái)經(jīng)歷了以私有私營(yíng)為特征的土地改革時(shí)期、以公有公營(yíng)為特征的農(nóng)業(yè)合作化后和人民公社時(shí)期、以公有私營(yíng)為特征的改革開(kāi)放時(shí)期。

　　張紅宇認(rèn)為，撇開(kāi)農(nóng)地所有權(quán)安排，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)采取以家庭為單位的方式是保障農(nóng)民利益和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)績(jī)效的最佳選擇方案，“兩權(quán)分離”下的農(nóng)地家庭經(jīng)營(yíng)的方式，符合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特征、符合世界農(nóng)業(yè)發(fā)展一般規(guī)律、符合我國(guó)國(guó)情，有長(zhǎng)期存在的基礎(chǔ)。

　　在國(guó)民經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和全球經(jīng)濟(jì)一體化的背景下，時(shí)代對(duì)創(chuàng)新農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)方式、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展提出了四個(gè)新的要求：四化同步要求補(bǔ)上農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化短板；工業(yè)化要求確保13億人的吃飯問(wèn)題；城鎮(zhèn)化要求維護(hù)好農(nóng)民利益；全球農(nóng)業(yè)一體化要求提升農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。

　　“四化同步，農(nóng)業(yè)是短腿；全面小康，農(nóng)村是短板。”張紅宇認(rèn)為，在全球農(nóng)業(yè)一體化的背景下，我國(guó)農(nóng)業(yè)存在諸多問(wèn)題。我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化既落后于美國(guó)、澳大利亞等農(nóng)業(yè)資源稟賦豐裕國(guó)家，也落后于荷蘭、以色列、日本等農(nóng)業(yè)資源短缺國(guó)家，同時(shí)滯后于我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化發(fā)展。2013年農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)效率分別為第二產(chǎn)業(yè)的1／5，第三產(chǎn)業(yè)的1／4。同時(shí)，工業(yè)化造成耕地、水資源不斷“非農(nóng)化”，使確保糧食安全任務(wù)更加艱巨。此外，勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移使農(nóng)業(yè)兼業(yè)化經(jīng)營(yíng)成為常態(tài)。而隨著城鄉(xiāng)居民收入水平提高，食物結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，人們對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的剛性需求不斷增長(zhǎng)，農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食的供需平衡難度越來(lái)越大。

　　張紅宇認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，在全球農(nóng)業(yè)一體化背景下，保障農(nóng)產(chǎn)品有效供給、確保國(guó)家糧食安全、提升我國(guó)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，必須以提高農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率、土地產(chǎn)出率和資源利用率為導(dǎo)向，深化農(nóng)村土地制度改革，發(fā)育生成新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體，完善農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制機(jī)制。

　　“三權(quán)分離”為解決土地制度創(chuàng)新提供支撐

　　“在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化大發(fā)展、大推進(jìn)背景下，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離有了必要和可能。”在張紅宇看來(lái)，經(jīng)營(yíng)權(quán)獨(dú)立發(fā)揮作用，意義在于其行使主體范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于承包權(quán)主體。這對(duì)于在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置耕地資源，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)績(jī)效具有重大意義，是通過(guò)土地制度創(chuàng)新培育實(shí)現(xiàn)多元經(jīng)營(yíng)的基本前提與必然選擇。張紅宇表示，承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的目的：一是確保進(jìn)城農(nóng)民不失去承包土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，但割斷了與承包土地的經(jīng)營(yíng)關(guān)系。二是確保農(nóng)民通過(guò)承包權(quán)獲得穩(wěn)定財(cái)產(chǎn)性收益，土地資源通過(guò)經(jīng)營(yíng)權(quán)的流動(dòng)能更好地進(jìn)行配置。三是確保國(guó)家商品農(nóng)產(chǎn)品供給和國(guó)家糧食安全。四是促成多元新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體成長(zhǎng) 。

　　同時(shí)，張紅宇表示，“三權(quán)分離”既是理論問(wèn)題，也為解決土地制度創(chuàng)新重大問(wèn)題提供了支撐。但是，需要注意以下幾點(diǎn)：

　　首先，“三權(quán)分離”要以土地相關(guān)權(quán)利的清晰界定為條件，開(kāi)展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證是 “三權(quán)分離”的基礎(chǔ)和前提。開(kāi)展承包地確權(quán)登記頒證，有利于穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，是促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的重要基礎(chǔ)性工作，是強(qiáng)化農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)保護(hù)的重要措施。

　　其次，“三權(quán)分離”的價(jià)值和意義在于更加明確了“長(zhǎng)久不變”的制度內(nèi)涵，亦即“長(zhǎng)久不變”的核心是承包權(quán)而非經(jīng)營(yíng)權(quán)，是土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變而不是土地經(jīng)營(yíng)關(guān)系長(zhǎng)久不變。

　　第三，構(gòu)建“三權(quán)分離”的農(nóng)地制度，有望為破解農(nóng)地抵押困局創(chuàng)造最為關(guān)鍵的制度基礎(chǔ)。以承包權(quán)長(zhǎng)期穩(wěn)定來(lái)保障承包農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)權(quán)和提供基本生活保障，以經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定抵押來(lái)破解現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的融資難題，求得經(jīng)濟(jì)效率與社會(huì)公平的結(jié)合。

　　第四，要解決好進(jìn)城農(nóng)民土地退與留的問(wèn)題。農(nóng)民是否退出土地要按照自愿原則和國(guó)家相關(guān)法律規(guī)定，通過(guò)給予補(bǔ)償方式促進(jìn)農(nóng)民脫離土地、轉(zhuǎn)移進(jìn)城，推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，真正實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移人口的城鎮(zhèn)化。對(duì)進(jìn)城農(nóng)民要提供就業(yè)、住房、子女教育和社會(huì)保障等制度安排。

　　張紅宇表示，以“三權(quán)分離、家庭承包、多元經(jīng)營(yíng)”為基本特征的新型農(nóng)村土地制度框架，兼顧了城鎮(zhèn)化、工業(yè)化與保護(hù)土地資源和農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的需要，兼顧了農(nóng)地制度創(chuàng)新中的效率與公平兩大命題，兼顧了未來(lái)發(fā)展的必要性和現(xiàn)實(shí)條件的可行性，是具備充分可能的一種制度安排。一些主張已得到一定范圍實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)支撐，但也遺留了不少問(wèn)題需要繼續(xù)研究和探索，隨著實(shí)踐進(jìn)展，這一制度創(chuàng)新將得到更多檢驗(yàn)和充實(shí)。?