[嘉賓訪談]:中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長陶 然做客強(qiáng)國論壇，以“‘造城盛宴’與城鎮(zhèn)化建設(shè)”為主題與網(wǎng)友進(jìn)行在線交流，歡迎參與。
 

　　[陶然]:各位網(wǎng)友大家好，非常高興來到人民網(wǎng)與各位交流。
 

　　[網(wǎng)友小蘿卜頭]:國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心最新調(diào)查的12個省區(qū)中，12個梳城市都要建新城，144個地級城市中有133個要建新城，占92.4%，平均每個地級市提出建設(shè)1.5個新城新區(qū)，161個縣級城市中，提出新城新區(qū)建設(shè)的有67個，占41.6%。請問陶教授您如何看待這個調(diào)查結(jié)果？如何看待愈演愈烈的“造城運(yùn)動”？
 

　　[陶然]:我認(rèn)為國家發(fā)改委的調(diào)查結(jié)果還是比較符合實際情況的，這里談到的主要是絕大部分地級市要建設(shè)新城，其實如果你到中國的很多縣城和縣級市去看，絕大部分也已經(jīng)實施或正在計劃建設(shè)新城區(qū)和大規(guī)模的工業(yè)開發(fā)區(qū)。中國大概有2000多個縣級單位，估計有上千個縣城也在建設(shè)或籌劃建設(shè)新城區(qū)和開發(fā)區(qū)。這個情況從本世紀(jì)初沿海地區(qū)開始，現(xiàn)在逐步地向內(nèi)陸地區(qū)擴(kuò)展。我剛剛從西部的一個省份調(diào)查回來，調(diào)查到每一個地級市和縣級市都有大規(guī)模的造城計劃以及大規(guī)模的招商引資計劃。
 

　　我覺得這種情況如果發(fā)展下去，可能會給中國未來的長期經(jīng)濟(jì)增長、社會穩(wěn)定和環(huán)境保護(hù)帶來負(fù)面的影響。
 

　　[網(wǎng)友戒煙限酒]:為什么2009年后中國面臨國際金融危機(jī)，地方政府還大規(guī)模進(jìn)行工業(yè)開發(fā)區(qū)建設(shè)？
 

　　[陶然]:大家知道2008年從歐美開始發(fā)生了全球性的金融和經(jīng)濟(jì)危機(jī)，這個經(jīng)濟(jì)危機(jī)對中國帶來的最直接沖擊就是中國的出口受到了巨大的影響。從2003—2008年，這一輪黃金增長周期中，中國的出口每年都保持20%以上的增速，而國際金融危機(jī)意味著這樣的好日子一去不復(fù)返了。但是在中國我們卻觀察到一個非常反常的現(xiàn)象，2003—2008年期間，中國的工業(yè)開發(fā)區(qū)建設(shè)已經(jīng)非?？炝?，工業(yè)制造業(yè)的產(chǎn)能迅速累積，而且大部分產(chǎn)能面對國際市常但是到2008年之后，國際金融危機(jī)顯然不利于中國出口的持續(xù)增加，但是在2009年之后，中國沿海地區(qū)中的一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)以及大量的內(nèi)陸地區(qū)卻開始大規(guī)模地進(jìn)行工業(yè)開發(fā)區(qū)建設(shè)。2009、2010、2011這幾年，工業(yè)用地的出讓規(guī)模甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過2003—2008年這一輪黃金增長期的工業(yè)用地的出讓規(guī)模。這就形成了一個悖論，如果中國的制造業(yè)產(chǎn)能已經(jīng)全面過剩，出口增長的前景暗淡，為什么各個地方政府還在大規(guī)模地招商引資？這顯然與中國政府在2009 年之后推出的大規(guī)模財政和信貸刺激政策有關(guān)系。
 

　　這些刺激政策首先造成了房地產(chǎn)價格的迅速上漲，如果說2009年之前中國還主要是在一線城市和二線城市開始出現(xiàn)房地產(chǎn)泡沫的話，到2009年之后隨著刺激性的財政和信貸政策，中國在幾乎所有級別的城市都出現(xiàn)了房價的迅速上漲，房地產(chǎn)價格全面泡沫化。這就使得地方政府從商住用地出讓中獲得了非常高額的出讓金，這些高額的出讓金給地方政府一個財政幻覺，即未來商住用地的價格還會進(jìn)一步提高，所以即使現(xiàn)在借錢去搞工業(yè)開發(fā)區(qū)和新城區(qū)的建設(shè)，未來也可以還得起。
 

　　其次，中央推動的財政和信貸刺激政策鼓勵地方政府大規(guī)模建設(shè)工業(yè)開發(fā)區(qū)和新城區(qū)，而地方政府也正好從各個國有銀行去借錢，很多地方政府在借錢上的考慮是既然中央鼓勵，如果未來還款有困難，但這些銀行都是國有銀行，中央政府肯定不可能放任國有銀行倒閉，一定會出手救助。這就出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)學(xué)所謂的道德風(fēng)險問題，一些地方政府在借錢的時候就沒有考慮未來還款的問題。
 

　　就是因為房地產(chǎn)泡沫化給地方政府帶來的財政幻覺，和以國有銀行為主的信貸體系，給地方政府造成了道德風(fēng)險，使得2009年之后各個地方政府更進(jìn)一步地大規(guī)模去建設(shè)工業(yè)開發(fā)區(qū)。
 

　　[網(wǎng)友咱也風(fēng)光一把]:請問陶教授，盲目“造城”都有哪些風(fēng)險？給我國經(jīng)濟(jì)社會的健康可持續(xù)發(fā)展將會帶來哪些危害？
 

　　[陶然]:盲目“造城”肯定會帶來很多風(fēng)險，前面講到很多“造城”的運(yùn)動都是地方政府利用土地作為杠桿，向國有銀行體系借債進(jìn)行的。由于商住用地近年來價格較高，所以地方政府可以從銀行獲得大規(guī)模的貸款。但是房地產(chǎn)嚴(yán)重的泡沫化也使得中央政府不得不出手進(jìn)行房地產(chǎn)調(diào)控，這顯然就會抑制土地價格和房地產(chǎn)價格的進(jìn)一步上漲，而房地產(chǎn)價格虛高本身也就意味著未來價格有可能下行。一旦房地產(chǎn)市場出了問題，地方政府用來抵押貸款的很多土地資產(chǎn)都會嚴(yán)重貶值，地方政府還債就會存在較大的問題，銀行也可能出現(xiàn)較大規(guī)模的壞帳。處理不當(dāng)，可能會引發(fā)金融危機(jī)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)。

　　從社會穩(wěn)定來看，大規(guī)模的“造城運(yùn)動”，無論是建設(shè)工業(yè)開發(fā)區(qū)還是新城區(qū)，都需要大規(guī)模的征用農(nóng)村的土地。由于我們國家現(xiàn)在的征地制度很容易導(dǎo)致政府和農(nóng)民之間的對抗，因征地而引發(fā)的上訪和群體性事件也日益增多，所以大規(guī)模的“造城”也會惡化政府和百姓之間的關(guān)系。

　　從環(huán)境保護(hù)方面來看，很多地方政府，尤其是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差地區(qū)的地方政府，為了獲得制造業(yè)的投資，不得不引進(jìn)一些高污染、高能耗的制造業(yè)，這樣就導(dǎo)致這些地區(qū)環(huán)境質(zhì)量嚴(yán)重惡化，局部地區(qū)甚至出現(xiàn)“癌癥村”的現(xiàn)象。中國的空氣污染、水資源污染、土壤污染有向全國擴(kuò)張的趨勢。實際上最近這些年，引發(fā)農(nóng)村甚至是城市的上訪和群體性事件的兩個主要驅(qū)動因素就是地方政府大規(guī)模的征地和招商引資所帶來的環(huán)境污染，這些都與目前地方政府大規(guī)模推動的“造城運(yùn)動” 和工業(yè)開發(fā)區(qū)建設(shè)有關(guān)。
 

　　[網(wǎng)友得以不忘形]:請問，造城成為"盛宴"的根本內(nèi)因驅(qū)動力是什么？ 新城建設(shè)過熱，根源在哪？地方政府如此熱衷造新城，原因何在？
 

　　[陶然]:地方政府大規(guī)模地推動工業(yè)開發(fā)區(qū)和新城區(qū)建設(shè)，本質(zhì)上是為了地方政府的財政收入。各個地方政府往往低價征用農(nóng)民的土地，然后借錢去進(jìn)行工業(yè)開發(fā)區(qū)的工業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，然后以更低的價格將工業(yè)用地出讓給制造業(yè)的投資者，其目的不僅是為了獲得工業(yè)發(fā)展所帶來的增值稅，而且還考慮到工業(yè)的發(fā)展可以推動本地包括房地產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的服務(wù)業(yè)的發(fā)展，可以給地方政府帶來高額的營業(yè)稅和商住用地的出讓金。
 

　　所以我們可以看到，地方政府在經(jīng)營土地的過程中采取的策略往往是大規(guī)模的放量低價供應(yīng)工業(yè)用地來招商引資，同時限量高價供應(yīng)商住用地來獲取土地經(jīng)營的利潤，而后者就帶來房地產(chǎn)嚴(yán)重的泡沫化。地方政府之所以可以這樣大規(guī)模的“造城”，根源在于我們國家的財政制度和土地管理體制。從財政體制上來看，地方政府可以獲得商業(yè)住宅業(yè)土地出讓的所有出讓金，這就加大了地方政府低價出讓工業(yè)用地發(fā)展制造業(yè)，并以制造業(yè)帶動服務(wù)業(yè)發(fā)展，來獲得財政收益。從土地管理體制上來看，正是因為地方政府握有征地權(quán)，而城市郊區(qū)的農(nóng)民和村集體沒有非農(nóng)用土地的開發(fā)權(quán)利，才使得地方政府能夠按照上面的模式來壟斷土地供應(yīng)。

　　[網(wǎng)友不求最好但求最貴]:李克強(qiáng)總理多次強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，目的是造福百姓和富裕農(nóng)民。結(jié)合當(dāng)下愈演愈烈的“造城運(yùn)動”，您認(rèn)為應(yīng)該如何正確理解李總理對城鎮(zhèn)化的闡述
 

　　[陶然]:正如前面所談到的，目前地方政府“造城運(yùn)動”主要是進(jìn)行土地的城鎮(zhèn)化，建設(shè)開發(fā)區(qū)和新城區(qū)。但在中國土地城鎮(zhèn)化的過程中，有將近一半的土地是用來搞工業(yè)開發(fā)區(qū)建設(shè)的，只有30%左右的土地用來進(jìn)行住宅建設(shè)。這與很多發(fā)展中國家在城鎮(zhèn)化過程中用地的結(jié)構(gòu)有巨大的差別。一般來看，全世界發(fā)展中國家在城鎮(zhèn)化過程中只有10—20%的土地用于工業(yè)，絕大部分土地用于住宅建設(shè)。而在中國目前的財政體制和土地制度下，卻出現(xiàn)了城鎮(zhèn)空間高速擴(kuò)張，但絕大部分土地卻沒有用來給進(jìn)城的農(nóng)民工蓋房子的情況。地方政府壟斷高價供應(yīng)商住用地，使得城市的房價過高，絕大部分農(nóng)民工和大學(xué)畢業(yè)生在他們就業(yè)所在的城市都買不起房，這樣就無法在城市里面定居下來，再加上現(xiàn)在的戶籍制度，使得流動人口子女在城市里的就學(xué)和升學(xué)都無法順利實現(xiàn)，結(jié)果是絕大部分農(nóng)民工無法市民化。
 

　　中央政府現(xiàn)在提出來推進(jìn)城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化。就是要改變目前土地城鎮(zhèn)化過快、人口城鎮(zhèn)化不足、農(nóng)民工無法市民化這樣一些扭曲的情況。但要實現(xiàn)這樣的目標(biāo)必須要通過體制改革來全面扭轉(zhuǎn)地方政府的激勵措施，讓他們有積極性來推動人的城鎮(zhèn)化，推動農(nóng)民工的市民化。
 

　　[網(wǎng)友賜予我力量吧]:請?zhí)战淌谡務(wù)?，國外的城?zhèn)化建設(shè)都有哪些特點？ 都有哪些好的經(jīng)驗值得中國借鑒？
 

　　[陶然]:國外的城鎮(zhèn)化也有很多模式，有很多發(fā)展中國家，包括拉丁美洲國家、印度、東南亞的一些國家，在很長一段時間出現(xiàn)了所謂的“過度城市化”現(xiàn)象，就是城市里面的工業(yè)發(fā)展不足，但是大量的農(nóng)村人口進(jìn)入城市低端的服務(wù)業(yè)部門就業(yè)，并造成所謂的“貧民窟”現(xiàn)象。當(dāng)然，對于貧民窟是否應(yīng)該允許存在和城市低端服務(wù)業(yè)部門對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，學(xué)術(shù)界仍然存在很大的爭議。但總體看來，越來越多的學(xué)者支持城市中所謂的非正式部門對經(jīng)濟(jì)發(fā)展所起的作用。對中國而言，由于中國制造業(yè)非常強(qiáng)大，所以中國面臨的問題不是什么過度城市化的問題，而是工業(yè)化超前于城市化的問題。農(nóng)村向城市遷移的人口就業(yè)基本上不存在問題，收入也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過在農(nóng)村務(wù)農(nóng)的收入，而他們之所以無法定居下來，主要還是土地制度所造成的住房價格過高和戶籍制度所造成的子女教育問題。
 

　　日本、韓國、臺灣等東亞經(jīng)濟(jì)體在上個世紀(jì)后半期，比較順利地實現(xiàn)了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，其中的一個關(guān)鍵就是在城鎮(zhèn)化過程中這些國家的政府沒有中國政府這樣強(qiáng)大的征地權(quán)利，所以就無法像中國的地方政府這樣大規(guī)模的“造城”。產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要用地，用地者必須跟作為土地所有者的農(nóng)民進(jìn)行談判，這樣一方面工業(yè)用地的價格較高，促進(jìn)工業(yè)用地者集約用地；另外一方面，如果住房供應(yīng)緊張，價格過高，就會有更多的開發(fā)商直接從農(nóng)民那里購買土地，建造住房，供應(yīng)給市場，也就避免了城市化過程中房價過高、農(nóng)村遷移人口無法在城市定居的問題。
 

　　[網(wǎng)友小小教書匠]:改革干部考核體制是否有助于解決過度造城的問題？
 

　　[陶然]:我前面講到過度“造城”主要是目前的財政體制和土地制度的問題，有很多人認(rèn)為目前的干部考核體制也使得地方政府為了政績而大規(guī)模造城，但實際上，如果仔細(xì)觀察中國的干部考核體制，你會發(fā)現(xiàn)在考核的內(nèi)容中其實經(jīng)濟(jì)增長占得比重也并不是很高，甚至考核有幾十項指標(biāo)，而各個指標(biāo)都沒有相應(yīng)的權(quán)重。在實際干部考核的過程中，除了縣對鄉(xiāng)考核這一級，絕大部分考核都沒有最后加權(quán)評分排序這樣一個環(huán)節(jié)，自然談不上考核得分越高升遷的概率越高這樣一個情況。地方政府之所以大規(guī)模地“造城”，其主要目標(biāo)還是財政收入，這其中也包括了從國有銀行借錢，未來可能賴帳所獲得的好處。
 

　　[網(wǎng)友灌水治療心煩]:推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，當(dāng)前最為重要和緊迫的是深化和推進(jìn)哪些方面的改革？
 

　　[陶然]:我認(rèn)為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)最重要的是進(jìn)行土地制度改革，只有改革土地制度，才能夠抑制地方政府大規(guī)模建設(shè)工業(yè)開發(fā)區(qū)和新城區(qū)的沖動。而這其中的關(guān)鍵就在于調(diào)整目前的征地制度，賦予城市郊區(qū)農(nóng)民一定的土地開發(fā)權(quán)和交易權(quán)。如果一個制造業(yè)用地者需要用地，應(yīng)該要求他們直接與作為土地所有者的農(nóng)民和村集體進(jìn)行談判，這樣工業(yè)用地的價格才會比較高，才能夠抑制地方政府零地價或者是負(fù)地價出讓工業(yè)用地，建設(shè)工業(yè)開發(fā)區(qū)的沖動。也只有這樣，才能夠改變目前房地產(chǎn)開發(fā)商只能夠從地方政府那里高價招牌掛土地后再進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的現(xiàn)象，迅速增加城市的住房供應(yīng)，抑制房地產(chǎn)價格的進(jìn)一步上漲，在拉動經(jīng)濟(jì)增長的同時逐漸消除房地產(chǎn)泡沫。
 

　　推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的另外一個改革是戶籍制度改革，必須要通過戶籍制度的改革使得流動人口子女在流入地城市的就學(xué)和升學(xué)能夠順利實現(xiàn)。當(dāng)然，要實現(xiàn)這個改革也必須推動財政體制改革，包括中央政府的財政轉(zhuǎn)移支付，要向流動人口遷入地的城市傾斜，而不是繼續(xù)投向流動人口遷出地的農(nóng)村。前些年，中國在落后地區(qū)大規(guī)模地進(jìn)行了教育基礎(chǔ)設(shè)施的投資，但由于這些地區(qū)人口的外遷和入學(xué)兒童人數(shù)的下降，這些投資都浪費(fèi)了。
 

　　[網(wǎng)友我很丑但我很溫柔]:如何消除盲目“造城運(yùn)動”給我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來的危害？陶教授您認(rèn)為我國未來該如何科學(xué)推進(jìn)城鎮(zhèn)化？
 

　　[陶然]:除了前面提到的要通過土地制度、戶籍制度、財政體制改革來逐漸扭轉(zhuǎn)地方政府造成的激勵情況以外，對于現(xiàn)在已經(jīng)過度建設(shè)的新城區(qū)和開發(fā)區(qū)，中央政府需要采取措施。首先是嚴(yán)格控制規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，嚴(yán)格控制地方政府進(jìn)一步的借債行為。其次，對于地方政府所欠的存量債務(wù)則必須全面清理。在摸清底數(shù)的情況下，制定計劃，在未來10—20年之間逐年償還。還債的基礎(chǔ)首先是地方政府的財政收入，而財政收入要獲得增長，也必須通過打破政府壟斷行業(yè)，通過推動民營資本進(jìn)入這些行業(yè)所帶來的經(jīng)濟(jì)增長來實現(xiàn)。此外，地方政府目前所建的工業(yè)開發(fā)區(qū)用地非常不集約，未來可以考慮將部分工業(yè)用地逐漸轉(zhuǎn)化為商住用地，一方面增加房地產(chǎn)的供給，拉動經(jīng)濟(jì)增長，提高財政收入。另一方面，地方政府還可以收取工業(yè)用地和商住用地出讓的差價，獲得部分財政收入用于還債。
 

　　所以，消除“造城運(yùn)動”給我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來的危害，是一個必須馬上要開始做、但也不可能短期就實現(xiàn)的工作，必須要通過多種措施，尤其是以土地制度改革為核心的綜合配套改革，才能夠真正地實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)農(nóng)民工的市民化，實現(xiàn)中國經(jīng)濟(jì)增長模式和城鎮(zhèn)化模式的全面轉(zhuǎn)型。