2015年10月10日，交通運(yùn)輸部公布了《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法(征求意見稿)》，即所謂的專車新規(guī)。該《辦法》一經(jīng)公布，立即引起社會(huì)各界的強(qiáng)烈反響，批評(píng)質(zhì)疑之聲不絕于耳，甚至昨天有12名法律與經(jīng)濟(jì)學(xué)者認(rèn)為該《辦法》存在重大缺陷，聯(lián)合公開呼吁暫緩制定，同時(shí)深圳市300多名政協(xié)委員、人大代表聯(lián)名委托深圳市交委向交通運(yùn)輸部提交修改建議。筆者作為一名長(zhǎng)期關(guān)注、研究互聯(lián)網(wǎng)立法的律師，也希望看到對(duì)專車行業(yè)進(jìn)行立法規(guī)范，以規(guī)范促發(fā)展，但是此次專車新規(guī)的很多內(nèi)容完全超出之前預(yù)料，其中存在的諸多法律硬傷更是令人震驚。

硬傷一：違法設(shè)定行政許可

《辦法》設(shè)置了三項(xiàng)行政許可：出租汽車經(jīng)營(yíng)資格證、車輛運(yùn)營(yíng)證和駕駛員客運(yùn)資格證。網(wǎng)絡(luò)約租車平臺(tái)屬于出租汽車經(jīng)營(yíng)者，需要申請(qǐng)出租汽車經(jīng)營(yíng)資格證，車輛屬于出租客運(yùn)性質(zhì)，需要辦理車輛運(yùn)營(yíng)證，司機(jī)需要經(jīng)考核并申請(qǐng)駕駛員客運(yùn)資格證。三項(xiàng)行政許可的內(nèi)容幾乎構(gòu)成了整個(gè)立法框架，貫穿文件始終。

關(guān)于行政許可，按照《行政許可法》，全國(guó)人大及常委會(huì)制定的法律可以設(shè)定。尚未制定法律的，國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)可以設(shè)定。尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定；尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，因行政管理的需要，確需立即實(shí)施行政許可的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設(shè)定臨時(shí)性的行政許可(最多一年)。除此之外，國(guó)務(wù)院部委的部門規(guī)章不能設(shè)定行政許可?！掇k法》的性質(zhì)是部門規(guī)章，顯然不能設(shè)定行政許可。

交通運(yùn)輸部表示，《辦法》中設(shè)置的行政許可有上位法依據(jù)，即國(guó)務(wù)院2004年412號(hào)行政法規(guī)《國(guó)務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》，其中予以保留并設(shè)定的500項(xiàng)行政許可中第112項(xiàng)為出租汽車經(jīng)營(yíng)資格證、車輛運(yùn)營(yíng)證和駕駛員客運(yùn)資格證核發(fā)，具體實(shí)施機(jī)關(guān)為縣級(jí)以上地方政府出租汽車主管部門。

沒錯(cuò)，這三項(xiàng)行政許可是予以保留的，但是誰(shuí)可以設(shè)定呢？目前法律、行政法規(guī)都沒有設(shè)定，由各個(gè)省、自治區(qū)、直轄市人大及常委會(huì)制定地方性法規(guī)進(jìn)行設(shè)定，比如《北京市出租汽車管理?xiàng)l例》、《上海市出租汽車管理?xiàng)l例》。交通運(yùn)輸部根本無權(quán)通過部門規(guī)章進(jìn)行設(shè)定?！掇k法》直接規(guī)定了網(wǎng)絡(luò)專車相關(guān)的三項(xiàng)行政許可，可以說存在著嚴(yán)重的法律硬傷。

硬傷二：超出權(quán)限解釋出租車及客運(yùn)含義

交通運(yùn)輸部對(duì)網(wǎng)絡(luò)約租車監(jiān)管的核心思路是把網(wǎng)絡(luò)約租車納入出租車的范圍，如此一來，即使不能通過作為部門規(guī)章的《辦法》設(shè)定行政許可，似乎也一樣可以通過地方性法規(guī)中的行政許可，要求專車平臺(tái)領(lǐng)取出租汽車經(jīng)營(yíng)資格證，并把對(duì)出租車的數(shù)量調(diào)控和價(jià)格管制適用于網(wǎng)絡(luò)專車。

但是我們來看有關(guān)出租車管理的地方性法規(guī)，比如《上海市出租汽車管理?xiàng)l例》，其中明確界定：出租汽車是指按照乘客和用戶意愿提供客運(yùn)服務(wù)或者車輛租賃服務(wù)的客車，其中客運(yùn)服務(wù)是指按照乘客意愿提供運(yùn)送服務(wù)，并且按照里程和時(shí)間收費(fèi)的出租汽車經(jīng)營(yíng)活動(dòng)(其他地方的規(guī)定大多與此類似)。出租汽車經(jīng)營(yíng)者要領(lǐng)取資質(zhì)需要具備四個(gè)條件：有經(jīng)檢驗(yàn)合格的并符合規(guī)定數(shù)量的車輛；有固定的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所和車輛停放場(chǎng)地；有合格的駕駛員；有相應(yīng)的管理人員和管理制度。

如果認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)專車屬于出租車，網(wǎng)絡(luò)專車提供的服務(wù)屬于客運(yùn)服務(wù)，顯然是對(duì)上述規(guī)定的擴(kuò)大解釋。姑且不論這種擴(kuò)大解釋是否合理，單就解釋權(quán)限而言，地方性法規(guī)的條文本身需要進(jìn)一步明確界限或作補(bǔ)充規(guī)定的，應(yīng)由制定該法規(guī)的地方人大的常委會(huì)進(jìn)行解釋或作出規(guī)定。交通運(yùn)輸部直接在《辦法》中對(duì)地方性法規(guī)做擴(kuò)大解釋明顯超出自身權(quán)限。

更為甚者，《辦法》所規(guī)定的出租汽車經(jīng)營(yíng)者申請(qǐng)資質(zhì)的條件與地方性法規(guī)明顯不同，地方性法規(guī)要求具有車輛，《辦法》不做要求，而且還新增了服務(wù)器設(shè)置在大陸、數(shù)據(jù)庫(kù)接入監(jiān)管平臺(tái)等條件，這明顯是對(duì)地方性法規(guī)的重大修改，而地方性法規(guī)只能由地方人大依據(jù)法定程序進(jìn)行修改，不能由交通運(yùn)輸部直接通過部門規(guī)章進(jìn)行修改。

硬傷三：強(qiáng)制要求平臺(tái)與司機(jī)簽訂勞動(dòng)合同

《辦法》明確要求網(wǎng)絡(luò)約租車平臺(tái)與司機(jī)簽訂勞動(dòng)合同，也就是說把兩者之間的法律關(guān)系界定為勞動(dòng)關(guān)系。這與勞動(dòng)合同法的基本精神明顯背離。

勞動(dòng)關(guān)系有最核心的兩個(gè)特點(diǎn)：一是存在直接的人身隸屬關(guān)系，用人單位對(duì)員工進(jìn)行日常的內(nèi)部管理，而專車平臺(tái)盡管也對(duì)司機(jī)進(jìn)行管理，但這種管理是對(duì)外公開的，除了進(jìn)入平臺(tái)時(shí)進(jìn)行審核、對(duì)從事合同禁止的行為進(jìn)行處罰和接受處理用戶投訴外，完全不存在對(duì)內(nèi)部員工那種的考勤、考核及其他日常管理；二是存在勞動(dòng)報(bào)酬關(guān)系，單位需要按照合同約定方式支付勞動(dòng)報(bào)酬，而專車平臺(tái)對(duì)于司機(jī)不支付任何報(bào)酬，即使按照《辦法》把專車平臺(tái)視為出租汽車經(jīng)營(yíng)者，專車平臺(tái)也不可能直接向司機(jī)支付報(bào)酬。除非專車平臺(tái)為了保證用戶體驗(yàn)，招聘少量專職司機(jī)，每月支付固定工資，要求其無條件接受平臺(tái)派送的、其他司機(jī)不愿接受的訂單。而其他司機(jī)完全有權(quán)利選擇是否接單，專車平臺(tái)無權(quán)干涉。這也恰恰說明雙方之間不是勞動(dòng)關(guān)系。

專車平臺(tái)提供的服務(wù)本質(zhì)上是信息撮合，通過技術(shù)手段匹配出行需求和車輛資源，法律上是一種居間關(guān)系，與勞動(dòng)關(guān)系最大的區(qū)別是不受勞動(dòng)合同法的調(diào)整，而是遵守合同法等民事法律的規(guī)定。交通運(yùn)輸部通過部門規(guī)章強(qiáng)制要求專車平臺(tái)與司機(jī)簽訂勞動(dòng)合同，完全無視了網(wǎng)絡(luò)專車的業(yè)務(wù)特點(diǎn)，違反了勞動(dòng)合同法的基本原則，如果執(zhí)行下去，還需要為數(shù)百萬司機(jī)繳納社會(huì)保險(xiǎn)甚至住房公積金，將會(huì)大大加重專車平臺(tái)的責(zé)任，而且也罔顧了多數(shù)人為兼職司機(jī)的現(xiàn)實(shí)，要求其與專車平臺(tái)簽訂勞動(dòng)合同意味著需要與原單位解除勞動(dòng)關(guān)系，這不是保護(hù)廣大司機(jī)的權(quán)益，而是損害其權(quán)益。這種規(guī)定對(duì)專車平臺(tái)及司機(jī)都有害而無益，不清楚其立法價(jià)值究竟何在。

硬傷四：沒有法律依據(jù)增加平臺(tái)義務(wù)、限制司機(jī)選擇權(quán)

《辦法》要求網(wǎng)絡(luò)約租車平臺(tái)提前10日將獎(jiǎng)勵(lì)、促銷方案向社會(huì)公告。是否對(duì)用戶進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)、是否促銷以及采取什么方式完全屬于企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的范圍，現(xiàn)行法律沒有任何規(guī)定，應(yīng)交給市場(chǎng)和企業(yè)。與之類似的是，《辦法》要求車輛不得同時(shí)接入兩個(gè)或兩個(gè)以上的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。實(shí)踐中，司機(jī)往往同時(shí)接入不止一個(gè)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，根據(jù)不同網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的信息提供情況選擇接單，這種規(guī)定等于限制了司機(jī)的選擇權(quán)。上述規(guī)定共同的特點(diǎn)是沒有任何法律依據(jù)，而眾所周知，在民事領(lǐng)域，法無禁止則自由。作為一部專門針對(duì)網(wǎng)絡(luò)約租車的部門規(guī)章，核心內(nèi)容應(yīng)該是如何依法規(guī)范行業(yè)秩序，保護(hù)廣大乘客合法權(quán)益，而不是人為抬高市場(chǎng)門檻，肆意限制行業(yè)發(fā)展，背離最基本的監(jiān)管定位。

目前該《辦法》還在公開征求意見，上述這些法律硬傷，有的可以通過技術(shù)性方式進(jìn)行修改、調(diào)整，比如取消要求平臺(tái)與司機(jī)簽訂勞動(dòng)合同的條款，取消要求將促銷方案公告的內(nèi)容，不再限制司機(jī)選擇接入幾家平臺(tái)。但是，設(shè)置行政許可和擴(kuò)大解釋出租車及客運(yùn)的范圍，直接與監(jiān)管理念和方式相關(guān)，關(guān)系到整個(gè)文件的框架體系，難以通過小修小補(bǔ)的方式進(jìn)行完善，恐怕不得不做大手術(shù)。所以，筆者也認(rèn)同此前12名法律與經(jīng)濟(jì)學(xué)者的公開呼吁，如不做系統(tǒng)性重大修改，《辦法》不宜直接出臺(tái)。