記者獲悉，發(fā)改委法規(guī)司已經(jīng)就特許經(jīng)營立法召開座談會，聽取有關(guān)專家和市場主體的意見。內(nèi)容主要圍繞目前特許經(jīng)營協(xié)議約束力不強、風(fēng)險分配不合理等問題展開討論，首個BOT項目(建設(shè)-經(jīng)營-移交，公私合營模式即PPP的一種形式 )—泉州刺桐大橋項目成為研討樣本。

　　截止到目前，還剩下8年運營時間的泉州刺桐大橋，因為政府和民營資本參與方之間在利益分配、權(quán)責(zé)契約等方面不清晰的界定，上演了一幕相互扯皮的“悲劇”。

　　民營資本憑借“一紙紅頭文件”無條件獲得項目的經(jīng)營、建設(shè)權(quán)，擠掉了外資企業(yè)“有條件”參與的機會；另外，在項目運行期間，政府試圖轉(zhuǎn)讓合資公司自有股份，改變了原來的合作模式，也打破了公私合營的游戲規(guī)則。

　　雖然已經(jīng)運行17年，但缺乏國家層面法規(guī)制度的約束，成為刺桐大橋各種問題不能達(dá)成一致意見的根源。

　　“失效”的契約

　　作為國內(nèi)民營資本參與的BOT項目。泉州名流實業(yè)股份有限公司(以下簡稱名流公司)名副其實是第一個吃螃蟹的人。

　　和國有企業(yè)融資方式不同的是，名流公司以刺桐大橋經(jīng)營權(quán)質(zhì)押貸款，固定貸款和流動貸款相結(jié)合，并在國內(nèi)首次采取以按揭方式還本付息方式償還銀行貸款，有效的解決了資金來源。

　　不過這種創(chuàng)新，卻成為政府和名流公司后來扯皮的一個根源。

　　由于沒有清晰的法律法規(guī)，兩者在權(quán)責(zé)上的要求逐漸超越了大橋建設(shè)的范圍。

　　名流公司向政府申請大橋周圍的土地開發(fā)權(quán)，但在政府看來，契約僅限于刺桐大橋的建設(shè)和運營，并沒有涉及土地開發(fā)。自此政府和民企的關(guān)系開始出現(xiàn)裂痕。

　　“之后，政府就用我們創(chuàng)新的融資方式，自己修建了后渚大橋、晉江大橋等大橋，而且隨著國務(wù)院大力提倡民生項目惠普工程，政府修建的大橋一律免費。”名流公司董事長陳慶元說。

　　這些新建設(shè)的大橋?qū)Υ掏┐髽騺碚f，逐漸形成了競爭。

　　 數(shù)據(jù)顯示，刺桐大橋建成以后，自1997年通車以來，車流量迅速上升，通行收入由1997年的2371萬元增至2006年的8100萬元，不過2006年政府相繼修建了6座大橋，分流了車流量，2013年刺桐大橋的通車費用降至4200萬元。

　　“目前我們銀行還有貸款，雖然項目仍然有收益，對投資人來說，我們每年也會分紅，但是項目收入下降對貸款償還是有一定壓力的。”陳慶元說。

　　從創(chuàng)新合作走到目前和政府這樣互相博弈的關(guān)系，是陳慶元當(dāng)初萬萬沒有想到的。

　　1994年，偶然機會，陳慶元表示愿意不帶任何附加條件以BOT模式承建刺桐大橋，擠掉了前來洽談的外商客戶，成功取得刺桐大橋的建設(shè)權(quán)。

　　名流公司隨后與政府授權(quán)的泉州市路橋開發(fā)總公司按照60:40的出資比例成立泉州刺桐大橋投資開發(fā)有限公司，注冊資本為8500萬元，政府正式批準(zhǔn)刺桐大橋投資公司按照BOT模式進(jìn)行大橋的建設(shè)經(jīng)營。

　　不過，在政府和名流公司因協(xié)議沒有達(dá)成一致要求時，2006年泉州市政府將當(dāng)時項目公司(SPV)持有的40%股份轉(zhuǎn)讓。這意味著刺桐大橋項目后期持續(xù)貸款或受到影響，經(jīng)過協(xié)商，福建省交通運輸集團(tuán)有限公司和福建省公路開發(fā)總公司接受了市政府轉(zhuǎn)讓的30%股份。

　　對此，北京大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥認(rèn)為，刺桐大橋的案例顯示了契約的重要性。實際中，很多采用的只是地方性的或行業(yè)性的管理辦法或規(guī)定，法律效力很低，由此造成了合作過程中，公、私雙方并不是在城市的法律框架下形成盡可能清晰有效的契約而處理利益關(guān)系。

　　PPP立法提上日程

　　 “雖然雙方一直處于扯皮階段，但是從政府角度來說，并沒有違約發(fā)生，政府承諾的都做了，現(xiàn)在問題是雙方因為沒有事先的約定，后續(xù)的很多事情沒有完成而出現(xiàn)僵持，但不能算違約。”金永祥評價。

　　據(jù)悉，作為橫跨晉江的刺桐大橋，是福建省特大型公路橋梁之一，在引入本土民營資本以BOT方式建設(shè)的路橋項目后，于1997年1月1日正式投入運營，比規(guī)定的3年工期節(jié)省了近一半的時間，工程質(zhì)量達(dá)到全優(yōu)。

　　 “從大橋的建設(shè)來說，在國內(nèi)也是首屈一指的，這是民營資本參與的一大優(yōu)點，能發(fā)揮市場競爭力，保證項目的質(zhì)量。”金永祥稱。

　　從去年年末，財政部得到高層授意，在全國財政工作會議上培訓(xùn)推廣PPP模式以來，全國很多省市分別以成立了PPP試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組等方式開始籌備PPP項目。

　　5月26日，財政部成立了PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由副部長王保安任組長，著手研究PPP管理機構(gòu)設(shè)立方案。

　　刺桐大橋項目眼下經(jīng)歷的陣痛，給正極力在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域推進(jìn)PPP模式的決策層敲響了警鐘。PPP的核心—項目后期運營中如何實現(xiàn)公私合作開始成為關(guān)注的焦點。

　　目前該項目已經(jīng)運營了17年，按照合同還需要經(jīng)營13年，由于交通部 《收費公路管理條例》規(guī)定經(jīng)營公路收費年限不得超過25年，因此，該項目運營年限實則還有8年。

　　對于這種變化，名流公司提出兩個要求和一個建議：要求一是縮短收費年限應(yīng)當(dāng)給出相應(yīng)的補償。二是該項目收費標(biāo)準(zhǔn)17年來從沒有調(diào)整，希望收費標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)前物價做適當(dāng)調(diào)整；一個建議是最好地方政府提前回購，民企方面以可接受的價格退出。

　　不過，泉州市政府對此并沒有給予正面回應(yīng)。

　　對此，財政部財科所專門對刺桐大橋進(jìn)行了調(diào)研。報告顯示，對于刺桐大橋PPP項目出現(xiàn)的種種問題，都可歸為一條，就是相關(guān)法律制度體系建設(shè)的不到位，契約的缺失，政府部門變動游戲規(guī)則。“由法律、契約層面的缺陷引發(fā)，缺乏關(guān)于PPP法律制度，增加了民營資本企業(yè)的交易成本和運作困難。”財政部財科所研究院人員稱。

　　一位接近立法環(huán)節(jié)的專家透露，PPP立法內(nèi)容應(yīng)該把PPP及其應(yīng)用范圍的界定，政府審批權(quán)限、流程和管理程序，政企的核心權(quán)利和義務(wù)，合同框架和風(fēng)險分擔(dān)原則，退出機制和糾紛處理機制等問題說清楚，避免由中央部門或地方法規(guī)政策所帶來的沖突。

　　這一點和財科所調(diào)研報告相吻合。

　　報告顯示，PPP一般涉及的都是公共工程與公共服務(wù)領(lǐng)域的投資項目，并與公眾日常生活密切相關(guān)，依托相關(guān)項目提供的服務(wù)質(zhì)量，價格等均是比較敏感的話題，也特別容易引起民意的反彈，所以要制定一套專門的法律法規(guī)，對項目的立項、投標(biāo)、建設(shè)、運營管理質(zhì)量、收費標(biāo)準(zhǔn)以及調(diào)整機制，項目排他性及爭端解決機制，以及移交等環(huán)節(jié)作出全面、系統(tǒng)的規(guī)定。

　　“對PPP立法來說，刺桐大橋的問題非常具有代表性，立法不能光討論PPP項目公司的特許經(jīng)營而不討論傳統(tǒng)國有企業(yè)的特許經(jīng)營。傳統(tǒng)企業(yè)經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施的情況在我國永遠(yuǎn)也不會消失，如果法律沒有涵蓋到這種情況，那么在推進(jìn)特許經(jīng)營制度時對這些企業(yè)的管理就會沒有依據(jù)，政企不分的老問題仍然得不到解決，體制看起來也別扭，立法就會暴露出問題。”金永祥說。